Чьи интересы затронет реформа похоронной отрасли. Похоронная отрасль россии находится в системном кризисе, заявляют эксперты

КОНЦЕПЦИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОХОРОННОЙ ОТРАСЛИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(основные положения)

1. Состояние отрасли.

2. Основные проблемы развития сферы ритуально-похоронного обслуживания.

3. Особенности ритуально-похоронной сферы.

4. Государственно-частное партнерство

5. Многоуровневая система нормативно-правового регулирования развития ритуально-похоронного комплекса в РФ.

6. Направления деятельности органов Государственного управления и местного самоуправления по регулированию похоронной отрасли в условиях рынка.

7. Основные направления совершенствования законодательства о ритуально-похоронной деятельности.

8. Приложение А. Рекомендации парламентских слушаний в Государственной Думе ФС РФ на тему: «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле». 21 октября 2003 г.

I . Состояние отрасли

Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и затрагивает интересы всего населения страны. Ежегодно в стране умирает 2,2-2,3 млн. человек, в их похоронах участвуют десятки миллионов граждан. Практически все россияне каждый год посещают кладбища почтить память умерших родных и близких им людей.

В стране в настоящее время функционируют более 9 тыс. организаций (в том числе 6400 муниципальных), предоставляющих ритуально похоронные услуги. В них работают 37,4 тыс. человек (данные за 2003 г). Заказы на погребение принимают 2,3 тыс. приемных пунктов, в том числе в сельской местности 440. В стране имеется 53,3 тыс. кладбищ, которые занимают площадь боле 123 тыс. га. Кремационное дело развито крайне слабо – в 9 регионах (субъектах Федерации) действуют 13 крематориев, удельный вес кремации составляет 7 % от числа умерших. В соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» создано 1,4 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них 870 являются муниципальными предприятиями.

За последние 15 лет в России принят ряд важнейших документов, обеспечивающих нормативно-правовое регулирование похоронной отрасли России, в том числе:

– закон РФ от 12.03.92 «О ритуальном пособии»;

– СанПиН 21.1279-03 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения.

В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В годах изданы: Рекомендации Госстроя России о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации; сборники-справочники нормативно-правовых актов по ритуальному обслуживанию (3 издания); сборники научных трудов по вопросам организации похоронного дела. Издаются специализированные журналы «Реквием» и «Похоронный дом».

В стране проводится целенаправленная работа по улучшению организации похоронного дела. Появляются новые виды и формы похоронного обслуживания, повышается его качество.

Фирмой аварийных ситуаций» разработаны проекты отечественных крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-4000. Первые 10 печей установлены и работают на Николо-Архангельском крематории ГУП «Ритуал» г. Москвы.

В Московском государственном университете сервиса с 1997 г. функционирует учебный центр, специализирующийся на профессиональном образовании в сфере похоронного дела. Большую роль в консолидации и развитии похоронной отрасли играют ежегодные профессиональные выставки в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске и других городах России. Регулярно проводятся научно-практические конференции и семинары. В этой работе активно участвуют Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных предприятий, другие добровольные формирования организаций отрасли.

За последние годы многое сделано для развития отрасли, особенно в Москве, Санкт-Петербурге, Иванове, Вологде, Калининграде, других регионах России. Однако остается целый комплекс проблем, которые надо решать как на федеральном, так и на региональном уровне.

II . Основные проблемы развития сферы ритуально-похоронного обслуживания

1. Несоответствие действующей законодательной и нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса. Это в настоящее время существенно тормозит развитие отрасли.

Но минуло 10 лет (а для России периода реформ 10 лет – это огромный срок) и Закон стал тормозом дальнейшего развития похоронной отрасли, и это одна из главных проблем. Практика ритуального обслуживания ушла далеко вперед, а Закон, как бы, застыл на месте.

В последние годы образовались сотни новых коммерческих организаций , которые в соответствии с требованиями рынка предоставляют возможности широчайшего выбора форм ритуального обслуживания. В отрасли трудятся тысячи высокообразованных специалистов, ученых, офицеров запаса, которые в 1996 г. и не помышляли о работе в похоронной сфере. Но сейчас они определяют стратегию и тактику похоронного дела.

2. Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.

На Парламентских слушаниях в Государственной Думе в 2003 г. «О практике применения федерального закона «О погребении и похоронном деле» отмечалось, что «общее состояние похоронного дела в РФ имеет ряд серьезных недостатков… Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культур… Органы местного самоуправления во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений… В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеются факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере».

С принятием Федерального закона № 000 вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления . У многих из них нет средств на поддержание кладбищ, нет квалифицированных кадров, нет нормальной нормативной базы. В результате реальных изменений в ритуально-похоронной сфере за последние 3 года почти не произошло.

В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т. д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса.

Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастую, у органов местного самоуправления, прежде всего сельских регионов, просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ.

Не всегда есть понимание важности ритуально-похоронной сферы и у прессы.

3. Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним.

Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая «компенсация» упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота.

Если учесть, что кроме указанной «компенсации» потребуются другие расходы:

– стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.;

– дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб.

То общая стоимость нового кладбища площадью 40 га (размер кладбища, определенный Федеральным законом) может составить 500-800 млн. руб.

Далеко не каждый город сможет изыскать такие средства, хотя новые кладбища все равно требуются. Поэтому органы власти иногда идут по пути создания таких объектов на участках земли, не очень пригодных для кладбищ, в достаточно удаленных (до 40-60 км) от города местах и с не слишком хорошим подъездом. Экономить приходится на всем. Качество ритуально-похоронного сервиса при этом обеспечить крайне сложно.

4. Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан . Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления.

Так при организации похорон умершего законом определено предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе. Такое безвозмездное оказание необходимых услуг, поручено специализированным службам по вопросам похоронного дела (т. е. неким хозяйствующим субъектам). Компенсация этим службам за предоставленные гражданам безвозмездно услуги законом определена в размере 1,0 тыс. руб. Реальная стоимость такого комплекса похоронных услуг и принадлежностей значительно выше (см. таблицу № 1).

Таблица 1

Объем ритуальных услуг в РФ

Годы	Число умерших тыс. чел.	Объем реализации ритуальных услуг тыс. руб.	Объем ритуальных услуг на 1 умершего	Социальное пособие на 1 умершего
в % от стоимости похорон

Размер социального пособия за последние 5 лет не пересматривался и остается на уровне 1,0 тыс. руб.

Если в 1997 г. средняя стоимость одних похорон превышала размер социального пособия в 1,6 раза, то в 2004 г. она уже стала в 6,3 раза больше.

Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. На практике так оно и происходит. В отдельных случаях органы местной власти, ссылаясь на Указ Президента России № 000 от 01.01.2001 г. «О гарантиях граждан при предоставлении услуг по погребению умерших» буквально заставляют предприятия предоставлять услуги на безвозмездной основе. В результате нарушаются права:

– гражданина, которому государством предоставлены гарантии (льготы), однако он далеко не всегда ими сможет воспользоваться, т. к. служба не хочет работать в убыток;

– специализированной службы по вопросам похоронного дела, как хозяйствующего субъекта, которой навязывают выполнение работ , услуг в убыток, без должной компенсации, что противоречит действующему законодательству.

5. Не до конца решен вопрос об организации и финансировании захоронения неопознанных тел.

6. Недостаточная информированность населения об организации ритуально-похоронного обслуживания, льготах предоставляемых государством гражданам при ритуально-похоронном обслуживании.

7. Нерациональное использование земли , на которой располагаются городские кладбища. По разным оценкам от 10 до 25 % земли занимают брошенные могилы.

8. Слабая ответственность граждан за содержание мест захоронения, в части своевременной уборки мусора, поддержания в нормальном состоянии надгробных сооружений.

Особенности ритуально-похоронной сферы

При совершенствовании нормативно-правовой базы сферы ритуально-похоронного обслуживания необходимо учитывать особенности предоставляемых услуг, особенности заказчиков, особенности материально-технических объектов и хозяйствующих субъектов отрасли.

1. Заказчик ритуальных услуг – это особая категория, принципиально отличающаяся от заказчиков в других видах обслуживания. Как правило, граждан, взяв на себя ответственность за организацию захоронения умершего родного, близкого человека, не представляет всего объема работ по захоронению, специфики услуг, так как обычно у него нет реального опыта такой работы. При этом такой гражданин:

– находится в стрессовом состоянии – у него горе утраты родного, близкого человека и он не всегда адекватно воспринимает порядок и практику услуг, которые он взялся организовывать;

– не знает всех правил предоставления ритуальных услуг, он «неграмотный» в этом отношении, не знает своих прав и обязанностей, не знает соответствующих законов, постановлений, правил, в области похоронного дела;

– верит всему тому, что говорит ему представитель похоронной службы, оформляющий заказ на ритуальные услуги: какой лучше заказать гроб или венок , как организовывать ритуал прощания, какие цены на услуги, как организовывать поминки;

– понимает необходимость провести похороны в течение трех суток, а для мусульман – в течение суток;

– готов заплатить деньги за предоставленные услуги и даже готов взять необходимую сумму взаймы, чтобы провести захоронение достойно, по-человечески.

Но этот же заказчик особенно, ближайшие родственники покойного, через две-три недели после похорон возвратившись в нормальное психологическое состояние и получив определенный «опыт» ритуального обслуживания начинают совершенно по-другому воспринимать происшедшее с их семьей во время похорон. Вдруг они узнают, что можно было все организовывать и провести по-другому, значительно дешевле и лучше. «Оказалось», что у других фирм и гроб другой и венки лучше и землекопам можно было не давать деньги. Иногда выясняется, что при заказе не была учтена какая-то работа, а за нее надо дополнительно платить.

Исходя из сказанного об особенностях заказчика услуг на организацию похорон можно сделать выводы, что ключевую роль при оформлении заказа играет агент или другое официальное лицо, предоставляющее интересы ритуальной организации. Другими словами тот сотрудник похоронной службы, который принимает заказ и получает деньги за этот заказ.

Такой сотрудник обязан самым детальным образом проинформировать заказчика о всех его правах и обязанностях, о всех льготах, о всех возможных вариантах организации процесса захоронения. Более того, такой сотрудник обязан скрупулезно проконтролировать как исполнился заказ, причем проверить это в мельчайших деталях, по каждой позиции. При этом не имеет значения, кто выполнял ту или иную работу – данная ритуальная организация или другая, выполняющая заказ по кооперации.

Особое внимание необходимо уделять тому, чтобы заказчик при приеме заказа был ознакомлен со всеми (без исключения!!!) видами работ , которые выполняются при проведении похорон.

2. Ритуальные услуги, как таковые имеют свою исключительную специфику, не похожую ни на какие другие услуги.

Ритуальные услуги должны быть предоставлены и выполнены применительно к любому объекту обслуживания (предмету обслуживания).

Каждый умерший человек должен быть обязательно похоронен независимо от того:

– кем он был при жизни;

– где и с кем он жил или жил один, или у него не было постоянного места жительства;

– какое материальное положение было у его семьи и какое материальное положение у родственников, друзей и близких покойного;

– какой национальности, какого вероисповедания или атеист , или иностранец.

При организации похорон нельзя создавать очереди – при оформлении документов, нельзя заставлять человека ждать чего-либо и где-либо. Нельзя требовать большого количества документов, а еще лучше ограничиваться одним – двумя основными документами, которые необходимы для оформления факта смерти – паспорт (свидетельство о рождении) для оформления остальных документов – государственные (гербовые) свидетельство о смерти.

Требования по времени при организации похорон очень жесткое. По традициям различных религиозных конфессий покойный должен быть погребен в течение 1-3 суток . В этой ситуации гражданину, взявшему на себя ответственность за захоронение покойного нужно очень много успеть сделать. Именно этим объясняется нетерпеливость, и даже нервозность родственников покойного при оформлении документов , при оформлении заказа на погребение, при доставке предметов ритуала, при прибытии катафалка и т. д. Во всех этих случаях должна быть обеспечена исключительная четкость, пунктуальность работы ритуально-похоронной организации, ее сотрудников. Соответственно должна быть обеспечена четкость работы государственных организаций и учреждений, которые в той или иной мере участвуют в оформлении документов в организации погребения.

Максимальное внимание, чуткость и доброжелательность необходимо обеспечить при оформлении медицинского свидетельства о смерти (в лечебно-профилактических учреждениях), гербового (государственного) свидетельства о смерти (в ЗАГСе или местной администрации поселка). Именно здесь должна работать система «одного окна» с предъявлением одного необходимого документа .

3. Количество заказов в год на погребение умерших в каждом поселении величина достаточно постоянная, т. к. и число умерших в среднем составляет (1,21,3) % от численности населения .

Похоронное обслуживание населения - одна из наиболее социально значимых сфер услуг. Приобщение к цивилизованному похоронному сервису, сохранение ритуальных традиций имеет боль-шое значение в самых различных аспектах социально-экономи-ческой и духовной жизни страны. Это особенно актуально сейчас, когда после многих десятилетий забвения вернулось понимание, что культура похорон - неотъемлемая часть общей культуры.
Действующее законодательство выделило похоронное дело как самостоятельный вид деятельности, что впервые позволило работникам похоронной службы России заявить о себе как об особом круге специалистов, занятых в важнейшей и весьма деликатной сфере.
Последние годы похоронное обслуживание населения привлекает все большее внимание органов государственной власти и общества. Ежегодно стали проводиться выставки похоронной индустрии, семинары, конференции, появился ряд печатных изданий, посвященных вопросам похоронного дела. И действительно, сегодня невозможно недооценить огромную социальную значимость похоронных услуг для россиян и ответственность, возникающую в связи с погребением умерших граждан.
В Российской Федерации ежегодно умирает более 2 млн человек. Соответственно принимается и исполняется такое же количество заказов на предоставление ритуальных услуг, связанных с погребением умерших, установкой надмогильных сооружений.
При организации похорон необходимо учитывать, что каждый умерший человек вне зависимости от его положения должен быть похоронен достойно, в соответствии с существующими гражданскими, религиозными и национальными традициями.
За прошедшее десятилетие в сфере похоронного дела произошли принципиальные изменения в организации работы предприятий, что сильно отразилось на показателях, характеризующих рынок похоронных услуг. Важнейшим этапом в развитии данной сферы стало принятие постановления Правительства Российской Федерации от 13.12.93 № 1295, которым была одобрена Федеральная целевая программа “Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы” (далее - Программа). Государственным заказчиком Программы выступил Госстрой России.
Основная цель Программы - улучшение ритуального обслуживания населения за счет создания правовой и материально-технической базы в сфере ритуального обслуживания, позволяющей обеспечить предоставление необходимого минимума услуг для достойного захоронения умерших граждан Российской Федерации, внедрения кремационных способов захоронения.
В ходе реализации Программы принят ряд федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих правовую основу функционирования ритуальных предприятий, защиту интересов потребителей ритуальных услуг и определивших основные принципы взаимоотношений в данной сфере.
Одним из основных положений федерального Закона “О погребении и похоронном деле” являются гарантии достойного отношения к останкам и памяти умершего, а также предоставление установленного перечня ритуальных услуг на безвозмездной основе.
Множество серьезных проблем в развитии похоронной сферы обслуживания, в том числе по разработке и утверждению нормативно-правовых документов, регистрации их в Минюсте России, связано с тем, что Правительством Российской Федерации не определен специально уполномоченный государственный орган Российской Федерации в области похоронного дела. В то же время Госстрой России традиционно уже много лет осуществляет координацию и регулирование деятельности в области похоронного обслуживания населения, и именно ему направляются поручения Правительства Российской Федерации по данному вопросу.
В большинстве субъектов Российской Федерации не разработаны региональные законы о погребении и похоронном деле. В ряде субъектов соответствующие законы и постановления приняты в Калужской, Ивановской, Вологодской, Омской, Тверской областях, Санкт-Петербурге, Москве, Республике Адыгея, Чувашской Республике. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостаточно уделяют внимания вопросам состояния и развития похоронного дела, деятельности предприятий и организаций по предоставлению ритуальных услуг населению (Амурская, Курская, Пензенская, Омская, Нижегородская, Тамбовская области, Алтайский край, Республика Мордовия и многие другие).
Необходимо учитывать, что в условиях рыночной экономики предоставление ритуальных услуг является предметом предпринимательской деятельности сотен негосударственных предприятий, организаций, фондов и т.д. Каждая из таких организаций заинтересована в получении как можно большего числа заказов на похороны или установку надмогильных сооружений, а также в том, чтобы заказы были как можно дороже.
Стоимость похоронных услуг постоянно увеличивается. Объем предоставленных ритуальных услуг в 2002 году составил 8733,5 млн рублей.
В настоящее время на территории Российской Федерации деятельность по предоставлению ритуальных услуг осуществляют около пяти тысяч предприятий различных организационно-правовых форм собственности.
Если в 1996 году муниципальным предприятиям принадлежало около 70% рынка, то в настоящее время 60% ритуальных услуг предоставляют частные фирмы.
Анализ существующей практики показывает, что в регионах нередко превалирует коммерческая направленность предоставления похоронных услуг. Появилась достаточно жесткая конкуренция между предпринимателями в борьбе за заказы на организацию похорон. Имеются факты вымогательства, навязывания гражданам дорогостоящих услуг и предметов ритуального назначения. Наблюдается интенсивный рост цен на такие услуги и предметы. Подобные факты - следствие отсутствия деловой этики в похоронном деле. Цивилизованный подход возможен только на основе принципов сотрудничества государственных и негосударственных похоронных организаций.
В крупных городах проблемы в сфере ритуального обслуживания, как правило, связаны с высокими ценами в части предоставления похоронных услуг, сложностью решения вопросов отвода земельных участков под кладбища и крематории, нарушениями санитарно-гигиенических норм, отсутствием отечественного специализированного оборудования, этическими аспектами процедур захоронения.
Отмена лицензирования деятельности по оказанию похоронных услуг привела к свертыванию государственного и муниципального регулирования этой деятельности, снижению уровня защищенности граждан от недобросовестных предпринимателей, дала возможность бесконтрольно работать в этой сфере фирмам-однодневкам, случайным и неподготовленным людям.
Сегодня одна из острых проблем развития похоронных служб связана с тем, что действующий закон возлагает функции по погребению граждан на специализированные службы по вопросам похоронного дела (далее - Службы), создаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Со времени принятия закона во многих регионах не определен порядок создания и деятельности Служб. Исключением является Москва, где эти вопросы регламентируются законом города Москвы “О погребении и похоронном деле” и постановлением правительства Москвы.
В большинстве случаев вопросы Служб прямой директивой передаются муниципальным предприятиям, оказывающим похоронные услуги.
Вместе с тем, практически повсеместно в городах работают предприятия с частной формой собственности, которые длительной и успешной деятельностью доказали свой профессионализм и заслужили уважение граждан. Становится очевидным, что большинство функций, закрепленных исключительно за Службой, успешно выполняются и негосударственными предприятиями. Более того, закон не оговаривает муниципальную форму собственности Службы как обязательное условие.
Однако следует отметить, что пробелы в федеральном законодательстве и недостаточное нормативное регулирование ставят в неравное положение Службы, обязанные предоставлять гарантированный перечень услуг по погребению, и другие похоронные организации, которые данные услуги могут, но не обязаны предоставлять.
Фиксированный размер пособия по погребению (1000 руб.) в большей степени не покрывает затрат Службы по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению.
Субъектами Российской Федерации не определен порядок возмещения Службе стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг в части, превышающей 1000 рублей.
Привязка социального пособия на погребение и стоимости гарантированного перечня услуг по погребению к фиксированной сумме приводит к увеличению разрыва между реальной стоимостью затрат по погребению, на которых отражаются инфляционные процессы, и размером возмещения. В связи с этим увеличивается число невостребованных умерших.
В среднем по отдельным регионам (Омская, Ивановская, Вологодская, Челябинская и ряд других областей) за 6 месяцев 2003 г. этот показатель увеличился на 21% по сравнению с соответствующим периодом 2002 г.
Фактическая стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, рассчитанная по данным, полученным от Служб из различных регионов страны, составляет на 01.01.2003 в среднем по Российской Федерации 2650 рублей.
Госстрой России подготовил совместно с Комитетом Государственной Думы по делам ветеранов предложения по увеличению стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению. Это может быть средняя по стране фактическая стоимость услуг с ежегодной индексацией или приравненная к одному из установленных государственных показателей, характеризующих социально-экономическую ситуацию в регионах (например, величина прожиточного минимума, установленная в субъектах Российской Федерации в среднем на душу населения).
В соответствии с федеральным Законом “О погребении и похоронном деле” решение о создании мест погребений, порядке их деятельности принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территории которых они создаются.
На сегодняшний день состояние подавляющей части объектов похоронного назначения не отвечает не только требованиям закона, но и элементарным требованиям техники безопасности. Отводимые под создание новых кладбищ земельные участки зачастую не пригодны для этой цели. В большинстве регионов кладбища расположены на территориях, подтопляемых в весенний период.
К сожалению, надо отметить, что органы местного самоуправления самоустранились от решения вопросов содержания и благоустройства кладбищ.
Многие муниципальные кладбища не ухожены и не благоустроены, никак не обозначены и не огорожены, их территории замусорены, имеются многочисленные факты вандализма.
Надмогильные сооружения пришли в негодность и требуют ремонта. Денег на эти цели практически не выделяют ни местные бюджеты, ни региональные, ни федеральный бюджет.
Нет дорог с твердым покрытием для прохода граждан и проезда катафальных тележек с гробом умершего, не говоря уже об организации обслуживания маломобильных посетителей.
Не предусмотрена система сбора и вывоза мусора, нет указателей участков кладбищ, планов размещения мест захоронений.
Крайне неприглядный вид имеют многие сельские кладбища и кладбища малых городов. Как правило, такое кладбище - это заросший бурьяном, кустарником и аварийными деревьями участок земли, на котором в хаотичном состоянии находятся захоронения различных размеров.
В настоящее время отсутствуют правоустанавливающие документы по созданию и эксплуатации кладбищ, выделению для них земельных участков; не определен порядок пользования местами захоронений; не решен вопрос использования “бесхозных” мест захоронений. На некоторых кладбищах такие могилы составляют 20 - 30% от их общего количества. За ними никто не ухаживает, на многих из них нет надгробий. Однако по действующему законодательству использовать их для новых погребений нельзя.
Нет утвержденного порядка эксгумации останков из таких могил и перезахоронения их в более компактном виде на другое место. В ряде случаев руководители кладбищ, пользуясь сложившейся ситуацией, производят в подобные могилы новые захоронения, при этом старые утрачиваются безвозвратно.
Эти проблемы затронуты в вышедших недавно в издательстве Госстроя России Рекомендациях по организации похорон и содержанию кладбищ в Российской Федерации, но эти рекомендации, к сожалению, не носят директивный характер и не подлежат обязательному исполнению.
Первоначально этот документ назывался Инструкцией по организации похорон и содержанию кладбищ. Однако Минюст России не усмотрел компетенции Госстроя России в разработке документа такого ранга и отказал в государственной регистрации.
Принятые в апреле 2003 г. санитарные правила и нормы “Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения” не отвечают современным требованиям ведения похоронного хозяйства. В СанПиНе не нашли отражения многие вопросы обустройства и содержания кладбищ с учетом сложившейся в регионах России практики похоронного обслуживания. Документ не был представлен на согласование в Госстрой России и другие ведомства, ведущие нормативно-методические разработки в похоронном деле.
В настоящее время старые кладбища продолжают разрастаться, вокруг многих из них не существует санитарно-защитных зон, что пагубно влияет на экологическую обстановку.
В городах сложилась такая ситуация, что муниципальные власти идут по простому пути: закончились места на кладбище - открывают новое, изыскивают средства для приобретения земли для его строительства. Если не изменится положение дел в похоронной отрасли, то лет через 50 наши города будут окружены не лесами и полями, а плотным кольцом кладбищ, которое неизменно будет увеличиваться.
В этой связи многие похоронные предприятия поднимают вопрос о возрождении закрытых кладбищ для повторного захоронения.
Например, в Тульской области была проведена перерегистрация захоронений на закрытых кладбищах. Выяснилось, что из 3000 захоронений перерегистрацию прошли чуть более 300. Повторное использование территорий закрытых кладбищ приведет к экономии земельных ресурсов, спасет от исчезновения особо ценные исторические захоронения.
Во многих регионах возникла проблема с выделением земель под строительство новых кладбищ. Отсутствие территорий в черте города вынуждает администрации обратить внимание на земельные угодья либо лесного, либо сельскохозяйственного назначения.
Вместе с тем, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации при отводе земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для строительства кладбищ, убытки и потери при изъятии сельскохозяйственных или лесных угодий подлежат возмещению.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2002 № 278 утверждены Правила взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда. Для каждого региона определен расчет размера платы за перевод 1 га лесных земель в нелесные и изъятие 1 га земель лесного фонда (например, для Ивановской области он будет составлять 2,5 - 3 млн руб.). Однако средства, необходимые для указанных платежей, отсутствуют как в местных, так и в областных бюджетах.
Действующим законодательством Российской Федерации не урегулированы вопросы выделения, организации и содержания земельных участков, занятых местами захоронений.
Эти вопросы требуют своего уточнения в федеральных Законах “О погребении и похоронном деле”, “О плате за землю”, Лесном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, Кодексе об административных нарушениях, Земельном кодексе Российской Федерации, проекте федерального Закона “О переводе земель из одной категории в другую”.
В Правительстве Российской Федерации находится на рассмотрении проект федерального Закона “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения и сооружения”. Этот проект предусматривает изменения и дополнения в Земельном кодексе Российской Федерации. Госстрой России просит при рассмотрении данного законопроекта в Государственной Думе озвучить и внести в него следующие изменения и дополнения:
- название законопроекта дополнить словами “в том числе места захоронения”;
- статьи 85 и 57 Земельного кодекса Российской Федерации дополнить: “в части отнесения кладбищ к землям поселений и землям общего пользования”;
- а также “в части освобождения от возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд с целью организации на них кладбищ”.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, в чьем ведении находятся кладбища, в соответствии с Бюджетным кодексом следует предусматривать в бюджетах денежные средства на их организацию, развитие и содержание.
Вместе с тем, стоит учесть, что в настоящее время есть только один цивилизованный подход к сложившейся ситуации: это строительство крематориев во всех регионах страны, что на сегодняшний день вряд ли осуществимо без участия инвестиций частного капитала.
В России очень слабо развита такая форма погребения, как кремация. Крематории функционируют лишь в 10 городах страны. В среднем по Российской Федерации кремация не превышает 7%, тогда как в странах Европы и США этот показатель составляет около 80%.
В рамках реализации ФЦП “Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы” ЗАО “Диагностика аварийных ситуаций” разработаны проекты крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-400.
Внедрение кремации позволит ежегодно экономить 2000 га ценных пригородных земель и десятки миллионов рублей на обустройство новых кладбищ, создать дополнительные рабочие места, уменьшить расходы государства и граждан на ритуальные услуги.
Серьезной проблемой является организация подготовки и переподготовки кадров для похоронных организаций. Высокие требования предъявляются сейчас непосредственно к работникам предприятий похоронного обслуживания. Сегодня требуются хорошо подготовленные и профессионально обученные кадры.
К сожалению, только при Институте экономики сервиса Московского государственного университета сервиса создан и в течение 7 лет успешно функционирует Центр подготовки кадров для похоронной службы.
В сентябре 2003 года ЗАО “ДИАС” организовало обучение в МГТУ им. Н. Э. Баумана первой группы студентов старших курсов по специальности “Установки высокотемпературной утилизации”.
По всей видимости, необходимо рассмотреть вопрос об открытии в системе высшего и среднего специального образования кафедры по специальностям похоронной сферы обслуживания.
Очевидно, назрела крайняя необходимость совер- шенствования похоронного дела в целом. В первую очередь необходимо внесение изменений и дополнений в федеральный Закон “О погребении и похоронном деле”.
Проведенный Госстроем России анализ поступивших предложений из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации показал, что наиболее актуальными проблемами, требующими первоочередного решения, являются следующие:
- определение сферы похоронного обслуживания как самостоятельной отрасли народного хозяйства и соответственное распределение полномочий между Правительством Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- решение на законодательном уровне вопросов, связанных с выделением земельных участков для кладбищ и их содержанием;
- увеличение стоимости гарантированного перечня услуг по погребению;
- восстановление лицензирования деятельности по оказанию похоронных услуг;
- разработка нормативно-правовых документов, регламентирующих похоронное дело в Российской Федерации.
Госстрой России внес свои предложения в проект Рекомендаций парламентских слушаний и передал в Комитет Государственной Думы по делам ветеранов.
По всем поставленным вопросам мы надеемся на поддержку со стороны Правительства Российской Федерации, Государственной Думы, соответствующих министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Союза похоронных организаций и крематориев.
Только совместными усилиями и плодотворным сотрудничеством мы сможем решить столь важную задачу по совершенствованию похоронного дела в Российской Федерации, поднять похоронное обслуживание населения на достойный уровень.

Вера ГРИГОРЬЕВА, зам. начальника отдела благоустройства и бытовых услуг Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Москва

Эксперты рассказали об основных проблемах российской похоронной отрасли, которая нуждается в реформировании, на пресс-конференции «Кризис похоронной отрасли в России. Его причины, проблемы и пути выхода». На сегодняшний день, по словам вице-президента Союза похоронных организаций и крематориев Алексея Сулоева,

в отрасли шесть основных проблем: коррупция при продаже информации о смерти, отсутствие земли под новые захоронения, ликвидация системы подготовки агентов похоронного обслуживания, конфликт интересов здравоохранения и похоронного дела, бесконтрольный допуск на рынок всех желающих, отсутствие общественного и государственного контроля.

Одной из острейших проблем отрасли является продажа информации о смерти. Как эта система функционирует: человек умирает, его родственники звонят в «03», оттуда звонок идет дежурной бригаде «скорой помощи», потом в отдел учета, анализа, смертности и перевозки умерших, далее информация поступает бригаде «труповозки», после чего к работникам моргов, которые и продают информацию. Информация о больничной смертности продается через дежурных врачей, начальников патологоанатомического отдела и дежурного санитара морга.

Цена такой информации составляет 20 тыс. руб. Информация о больничной смерти стоит 6 тыс. руб.

«Информация о домашней смертности сегодня может спокойно попасть в руки к недобросовестным клиентам. Сегодня в России штраф за покупку информации о смерти — 5 тыс. руб., по закону во Франции и Германии за это полагается 100 тыс. евро штрафа и пять лет тюрьмы. ФАС же не считает нужным прописывать в законе, который она разрабатывает, вводить ответственность за покупку информации о смерти», — заявил Сулоев.

Эксперт привел некоторую статистику похоронной отрасли. Оказывается, города-миллионники дают 35% (14 млрд руб.) от объема выручки за похоронные услуги, остальные 65% (26 млрд руб.) рассредоточены по России. Это объем, который получают легальные компании.

А объем выручки нелегального бизнеса — от 80 млрд до 200 млрд руб. По его словам, в США официальный рынок составляет, в пересчете на рубли, 480 млрд.

«Сегодня почти весь коммерческий бизнес в этой отрасли не платит налогов. Когда все время надо платить взятки, то платить еще и налоги очень сложно. Поэтому год от года легальных компаний становится все меньше, а нелегальных — все больше.

В Москве теневой рынок похоронного обслуживания составляет более 60%.

Еще четыре года назад этот рынок составлял не более 30%», — сказал Сулоев.

Стоимость полного пакета ритуальных услуг в России составляет в среднем 830 долларов. Для сравнения в Китае — 1200 долларов, в Великобритании — 9000 долларов, а в США — 13 000 доллларов.

По данным Сулоева, в Москве 43% умерших (50 016 человек) в этом году были захоронены в гробах на кладбищах Москвы, 29% (33 741 человек) — в урнах с прахом. Остальные 28% (32 443 человека) вывозят для захоронений в другие регионы. «Последний пункт — это не совсем корректная информация, такого просто не может быть.

Система учета отсутствует, и мы можем только гадать, куда в Москве девается каждый третий покойник»,

— говорит Сулоев. Поэтому, по словам эксперта, очень сложно рассчитать количество земли, которое необходимо для умерших. «Читал на днях интервью двух чиновников. Чиновник из Москвы говорит, что в год на 120 тыс. умерших нужно 7 гектаров земли, чиновник из Московской области — что на 96 тыс. умерших нужно 25 гектаров земли.

«Никаких нормативов на сегодняшний день нет», — говорит Сулоев. «Это несомненный фактор коррупции — 30 тыс. покойников каждый год в Москве хоронится незаконно. Никто не может сказать, кто их похоронил, где их похоронили, хотя обычно их хоронят на кладбищах Москвы и Подмосковья», — заявил член Общественной палаты РФ, вице-президент Союза потребителей РФ Владимир Слепак.

«Сегодня нужна новая редакция закона «О погребении и похоронном деле», старый был принят в 1996 году. Ни одно из ведомств все эти годы не курировало похоронную отрасль. Ухудшение ситуации в отрасли произошло после отмены лицензирования оказания похоронных услуг»,

— отметил Слепак.

По словам Сулоева, суды на основании этого закона принимают прямо противоположные решения. «В частности, один из судов принял решение, что похоронные услуги в России может оказывать кто угодно, через неделю другой суд принял решение, что услуги могут оказывать только специализированные конторы. ФАС и Москва руководствуются первым решением суда. Из-за этого мы за три года достигли первого места в мире по такому показателю, как количество агентов на одного умершего. В Москве сегодня восемь агентов на одного умершего, тогда как в Париже — 1,6 агента на умершего, в Вене и Барселоне — 1 агент, в США — 1,8 агента на одного умершего.

За три года число ритуальных организаций у нас увеличилось с 20 до 500. Настолько же выросло количество взяток, которые они дают»,

— рассказал Сулоев.

По словам Слепака, главная проблема заключается в том, что в России нет единого стандарта оказания ритуальных услуг. «Мы единственная страна в мире, где нет ни одного госоргана, который курировал бы эту деятельность. У нас вся эта отрасль отдана муниципалитетам, у которых нет возможности вести эту работу», — добавил Сулоев.

«Абсолютно отсутствует генеральная линия — политика государства в области похоронного дела. Отношение к погребению — это вопрос базисных моральных ценностей, вокруг чего строится общество.

Генеральная линия должна быть протянута на века», — сказал председатель профсоюза похоронных организаций Антон Авдеев.

Сулоев рассказал, что они давно поднимают проблему нехватки земли под захоронения. «Мы говорили, что земли осталось на два-три года, нам чиновники ответили, что это неправда, что земли хватит на 15 лет. Но сегодня в Москве можно хоронить только на одном кладбище — Перепечинском. Есть еще Домодедовское и Алабушевское, но первое — это просто участок леса, а не кладбище, а на втором кладбище хоронят в основном жителей Зеленограда», — сказал Сулоев.

«В Московской области чиновники поставили задачу: активизировать развитие кремационного дела для решения проблемы нехватки земельных участков под размещение новых кладбищ. Это как активизировать? Легче всего, наверно, поменять религию с православия на буддизм, тогда мы сразу решим эту проблему», — добавил Сулоев.

В Германии после войны, по словам эксперта, не было построено ни одного кладбища, потому что там действуют другие нормы захоронения. По словам Сулоева, 37% мест на кладбищах Москвы заброшены. «Весь мир идет по пути аренды этих участков. У нас никто не решает эту проблему. В итоге эта проблема только усугубляется продажей участков близкими родственниками для захоронения, — сказал Сулоев. —

Новый губернатор Московской области предложил решить проблемы с землей путем строительства многоэтажных склепов, как в Испании, которые иногда достигают размеров с пятиэтажный дом, — ниши, куда вставляются гробы.

Но такие захоронения нехарактерны для россиян».

«Надо менять законодательство так, чтобы не тратить бесконечно землю. Мы единственная страна в мире, которая выделяет столько земли под кладбища. А земли нет, поэтому надо идти не по пути расширения кладбищ, а по европейскому пути использования уже выделенных под кладбища земель. Нужно увеличивать глубину могилы, использовать заброшенные могилы», — сказал Сулоев. По словам Слепака, нужна возможность использования заброшенных могил под новые захоронения.

«Сегодня, скорее всего, именно в таких могилах хоронят те 30% людей, которых якобы вывозят в регионы. Мы живем в условиях системного кризиса в этой области,

— говорит Слепак. — Сегодня люди не понимают, что такое место захоронения, они думают, что это их собственность. Поэтому мы периодически видим объявления: «Продам могилу дедушки». Нам придется, опираясь на принципы человечности, довести до всех, что общество дало своему члену бесплатно место погребения, поэтому родственники должны следить за могилой. Если ответственных за могилу нет, то нет проблемы найти новых». Сулоев объяснил, как действует система использования заброшенных могил: на новом памятнике сзади просто пишутся имена всех, кто был похоронен раньше на этом месте.

Сейчас ФАС готовит законопроект о реформировании отрасли, и он лучше проработан, по мнению экспертов. «ФАС решила ввести частные кладбища и крематории, только они уже давно в России есть, правда, это не на 100% частные кладбища. Но почему-то ФАС, несмотря на мнение отрасли, не сочла нужным вернуть лицензирование похоронных услуг. Так что мы против этого варианта закона», — сказал Сулоев. Второй закон готовится в Москве, в частности, город предложил ввести лицензирование для столичных похоронных бюро.

В связи с поступающими в ФАС России обращениями по вопросам деятельности организаций на рынке ритуальных услуг, в том числе о специфике деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, и в целях обеспечения правильного и единообразного применения территориальными органами ФАС России антимонопольного законодательства считаем необходимым дать следующие разъяснения.

В соответствии с положениями Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.

Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Закона о погребении, Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996 №1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших») в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение. При этом специализированной службе возмещаются расходы по факту каждого захоронения из бюджета за счет сумм не выплачиваемого социального пособия на погребение.

Статья 10 Закона о погребении предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается. Следовательно, Закон о погребении предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, т.е. ограничиваются гражданские права последних.

Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Вместе с тем, данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Понятие иных лиц Законом о погребении не определяется. В соответствии с подразделом 2 Гражданского кодекса Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Как установлено статьей 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена. Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение). Иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.

Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

ФАС России считает, что с целью реализации функций, закрепленных за органами местного самоуправления в сфере похоронного дела, органами местного самоуправления могут быть созданы муниципальные бюджетные учреждения, которые не будут осуществлять деятельность, приносящую им доход, т.е. не будут являться хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, которые на безвозмездной основе будут осуществлять, в том числе выделение земельных участков для захоронений, инвентаризацию захоронений и обновление книг захоронений, регистрацию захоронений умерших в регистрационной книге, контроль за соблюдением порядка захоронений, установления режима работы на муниципальных кладбищах. При этом, органы местного самоуправления будут координировать деятельность муниципальных бюджетных учреждений. Данный механизм работы позволит передать в соответствии с действующим законодательством земельные участки муниципальных кладбищ в ведение муниципальным бюджетным учреждениям. При отсутствии возможности создания муниципальных бюджетных учреждений, органами местного самоуправления функции в сфере похоронного дела должны осуществляться самостоятельно.

По мнению ФАС России, более рациональным является наделение этими функциями уже действующих учреждений или структурных подразделений администрации муниципального образования (муниципальное учреждение городское хозяйство, департамент городского хозяйства и т.д.), а не создание специализированного подразделения с соответствующим финансированием. Как показывает практика (например, Красноярский край), не возникает сложностей при формировании планов кладбищ и выдаче в соответствии с ними разрешений на выделение участка земли под захоронение. Все остальные работы (услуги) на кладбище будут выполняться хозяйствующими субъектами (услуги по захоронению, установке памятников и др.) на конкурентной основе на основании обращений граждан.

Выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ на территориях мест захоронений должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», так как содержание кладбища в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органов местного самоуправления и является муниципальной нуждой. В связи с вышеизложенным, органы местного самоуправления обязаны размещать заказы на предоставление услуг по содержанию мест захоронений на конкурсной основе, обеспечивая при этом соблюдение требований антимонопольного законодательства.

Органы местного самоуправления, в соответствии с Законом о погребении вправе принять нормативно-правовой акт о порядке деятельности общественных кладбищ, в котором должен быть определен режим работы кладбища и порядок выделения земельного участка под захоронение.

По вопросу обеспечения гарантированного перечня услуг по погребению органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела. При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб, по мнению ФАС России, органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета.

ФАС России считает, что услуги по погребению невостребованных и безродных должны также осуществляться на конкурсной основе, так как являются предметом отдельно взятого бизнеса, осуществляемого за бюджетные средства.
Специализированные службы по вопросам похоронного дела осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению. Деятельность, связанная с погребением на коммерческой основе (за плату), что составляет более 90% общего объема услуг по погребению, должна осуществляться в условиях равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами, участниками данного рынка.

Организации, заключившие муниципальный контракт на предоставление услуг по содержанию кладбищ не могут наделяться контрольными функциями в отношении иных хозяйствующих субъектов и должны осуществлять деятельность исключительно в рамках исполнения

полная версия статьи

СОЮЗ ПОХОРОННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И КРЕМАТОРИЕВ
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ СЕРВИСА
МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЙ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ЦЕНТР РАЗВИТИЯ

КОНЦЕПЦИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ РИТУАЛЬНЫХ УСЛУГ

(ПРОЕКТ)

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ

2006 г.

«Концепции государственной политики в сфере ритуальных услуг»

Введение

Проблемы развития отрасли.
Проблемы нормативно-правового регулирования.
Взаимоотношения федеральной, региональной и муниципальной власти.
Исполнение государственных гарантий.
Взаимоотношения предприятий разной формы собственности.
Материально-техническое обеспечение.
Инвестиции в отрасль.

В организации обслуживания.
В создании конкурентной среды.
В организации инфраструктуры и использовании земельных участков.
Роль общественных организаций.

Зарубежный опыт
1. Национальные особенности организации ритуальных служб
2. Практика кремации и деятельность крематориев

Обоснование изменений государственной политики

В области нормативно-правового регулирования.
В области управления.
В государственно-частном партнерстве.
Инвестиции в отрасль.
Во взаимоотношениях с общественными организациями.

Предложения по созданию Стратегии развития отрасли

Анализ современного опыта стратегического планирования в России

6.2.Цели создания Стратегии.

6.3.Разработка новой Концепции нормативно-правового регулирования.

6.4.Предложения по первоочередным мероприятиям для включения в План конкретных действий по осуществлению Стратегии.

Введение

Археологические исследования артефактов материальной культуры показывают, что обряд погребения людей возник не как самостоятельное, независимое от других процессов жизнедеятельности человека явление, а как развитие его представлений о Мире, о своей роли в нем и в обществе. Таким образом, на протяжении всей истории человечества, ритуал погребения являлся составной частью культуры общества и на каждом этапе развития может характеризовать уровень духовной и материальной его составляющих.

До недавнего времени считалось, что место культуры в любой экономической системе – это более или менее тяжкий, но необходимый груз на шее государства и его состоятельных граждан. Что же касается той отдачи, которую культура на протяжении тысячелетий исправно приносила обществу и государству, то ее ценность относилась к сугубо духовной категории. То есть в рамках монетаристских концепций вопрос рентабельности культуры никогда не рассматривался всерьез. Предполагать возможность равнозначного обмена тех или иных ее продуктов на осязаемые материальные блага было «внеэкономическим мышлением».

Первооткрывателем того, что современная экономика приобретает новые качественные черты, и все более отдаляется от традиционного хозяйствования, считают Дж. Сороса. Именно он и ввел понятие «виртуализация экономики». Проблеме, которой в последние годы посвящается все больше научных трудов.

Виртуализация экономики связана с необычно быстрым усиливающимся влиянием людей, их представлением и мыслями на реальные процессы, происходящие в экономике. Главным проявлением такой экономики является резкое ослабление выявленных ранее экономической наукой причинно-следственных связей. Мышление людей становится одним из главных ценообразующих факторов, одним из условий формирующих рыночный спрос на товары и услуги. Иными словами, мыслительная деятельность субъектов рынка становится одним из объективных рыночных процессов, влияющих на ускорение или замедление экономического роста, образование тех или иных особенностей рынка в различных странах.

Общеизвестно, что личные качества людей формируются двумя основными путями: через наследование определенного генотипа и через сложившуюся на территории проживания культуру. Исторические корни, в свою очередь, влияют и на формирование генетических признаков, и на создание устойчивых национальных традиций. Определяют культурные различия наций и народностей.

Национальные традиции передаются от поколения к поколению. Они складываются и изменяются в течении длительных промежутков времени и выражают особенности исторической судьбы определенного народа. Социально-историческая среда, в которой живет и действует последний, оказывает определяющее воздействие на характер формирования стереотипов человеческого сознания и поведения. Под стереотипами понимают укоренившиеся стандарты восприятия окружающего мира и соответствующего этому восприятию осознанных и подсознательных действий.

Около двадцати лет назад появился новый раздел науки, получивший название неинфекционной эпидемиологии. Он занимается изучением заболеваний имеющих нефизическую (нематериальную) природу. По силе своего воздействия на людей они имеют столь же катастрофические последствия, как самые тяжелые инфекции. Причины их вызывающие: распространение ложных идей в обществе, психозы, паника, мода, - то есть имеют социальные возбудители (инфекции).

Ни для кого не секрет тяжелейшая демографическая ситуация в России. Эта проблема ставит под сомнение саму возможность сохранения нашей государственности. С этой точки зрения интересно проведенное исследование по сравнению с депрессией 30 г.г. в США и почти аналогичную ситуацию по спаду экономики 90-х г.г. в России. В период «экономического кошмара» прирост населения у нас был ниже в 8 раз. Это говорит, что социальная болезнь российского общества значительно тяжелее.

Просматривается и противоположная тенденция. В нашей стране, начиная со времени окончания 2-ой мировой войны, смертность увеличивалась. Исключение составили 86 и 87 г.г. прошлого столетия. Это были годы начала перестройки и сопутствующим духовным подъемом и идеологией надежды.

Можно привести и некоторые количественные показатели новой политики:

Смертность снизилась более чем на 10%;
Разбои и грабежи на 24%;
Убийства и покушения на 30%;
Самоубийства на 40%.

Эти цифры статистики легко переводятся в суммы бюджетных затрат, необходимых для достижения подобного результата, на соответствующие целевые программы. Таким образом, доказано, что в современных условиях фундаментальное определение, «экономика – это базис, а политика лишь его надстройка», - уже не действует.

По данным Ассоциации независимых ученых «Россия XX-XXI Век», доля влияния экономического фактора на нынешнюю демографическую ситуацию составляет лишь 30%. Главный фактор лежит в социальной сфере, т.е. определяется проводящейся политикой государственной власти. Таким образом, главным лекарством должна стать новая политика, способная вернуть людям надежду и веру в то, что в результате проводимых в стране социально-экономических реформ, их жизнь реально улучшится.

Разные области современного научного знания – экономика и медицина, - пришли к выводу об объективной материализации человеческой мысли и формирующей ее культуры. Поэтому политика, как главный фактор консолидации или конфронтации людей, становится решающей в определении общественного развития.

Реализация Правительством РФ предложенных Президентом национальных проектов является совершенно оправданной сменой приоритетов государственной политики. Приоритет государственных инвестиций в человеческий капитал означает, что развитие экономики должно быть ориентированно на решение самых неотложных проблем граждан. К сожалению, одна из самых острых проблем, касающаяся всех без исключения, осталась без внимания власти. Это целый комплекс, требующих срочного решения вопросов в такой деликатной и ежегодно затрагивающей самые широкие слои (оценочно 25-30 миллионов) населения сфере, как проводы в последний путь своих жителей.

Вышеуказанная область национальной культуры традиционно, в отечественной истории, находится на периферии внимания государства. Такой подход, также традиционно, объясняется лозунгом властных структур всех уровней: «Прежде всего, необходимо заботиться о живых!». Позволим себе опровергнуть такой подход не только как неверный, но и наносящий существенный вред престижу государства и вызывающий недоверие к проводимой им социальной политике в глазах наших сограждан. Внимание и обеспечение достойного уровня ритуала проводов из жизни своих граждан воспринимается россиянами как истинный индикатор отношения государства к людям при жизни. Поэтому состояние дел в сфере похорон находится в явном противоречии с проводимой социальной политикой в целом.

Нынешнее состояние этой сферы можно охарактеризовать как явно несоответствующее возможностям экономического положения России. В содержании и развитии городских кладбищ, уровне используемого оборудования, особенно моргов и крематориев, развитии научной, информационной, методологической, образовательной базы похоронного дела существует целый комплекс проблем требующих срочного решения. С отменой лицензирования утрачен и действенный контроль со стороны государства в этой области. В некоторых регионах (…..) отмечаются вопиющие факты, свидетельствующие о необходимости принятия на уровне Правительства комплекса неотложных мер. В первую очередь, речь идет о реализации рекомендаций парламентских слушаний «О практике применения ФЗ « О погребении и похоронном деле»».

Рекомендации были выработаны в 2003 г. и до сих пор, ни на одном из уровней и структур государственной власти, не были приняты соответствующие решения и не предприняты необходимые действия. Это свидетельствует о том, что данное направление социальной политики нуждается в коренном изменении методов и структуры государственного управления. Этого требует как сложность и многогранность самой проблематики, так и количество федеральных ведомств (в настоящее время в принятии решений в этой сфере задействованы 17), а также отсутствие четкого разделения сфер влияния и ответственности федеральной, региональных и муниципальных властей.

Вследствие всего вышесказанного, главной целью данной работы является выработка рекомендаций для повышения эффективности управления со стороны государства процессами и хозяйствующими субъектами разной формы собственности в этой высоко проблемной и, в тоже время, чрезвычайно важной социальной отрасли экономики.

Необходимо отметить, что для наведения необходимого порядка в вышеуказанной области, расходы государственного бюджета должны составлять суммы в десятки раз меньшие, в сравнении с предусмотренными затратами для решения проблем в области образования, здравоохранения и других. В значительной мере подобные расходы можно уменьшить за счет привлечения частных инвестиций. Для этого нужно правильно выстроить государственно-частное партнерство в этой отрасли экономики. Не сравнимы и сроки реализации проектов до получения одобрения усилий государства, в соответствующей области, со стороны как отечественного, так и международного общественного мнения. При немедленной реализации нижеуказанного, этот срок, по мнению независимых экспертов, составит не более 1-2 лет.

Концепция разрабатывалась в соответствии с требованиями Федерального Закона № 115 от 20.07.1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Закон определяет Концепцию как систему представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Таким образом, под этим термином подразумевают исходный предплановый (предшествующий Стратегическому плану развития) прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития ритуальных услуг и похоронной отрасли, основных положениях государственной политики для достижения поставленных целей и средствах для их реализации. В основе разработки Концепции находятся исследования по изучению проблематики похоронной отрасли и системный подход по выработке соответствующих предложений по формированию новой эффективной государственной политики в сфере ритуальных услуг.

Состояние и основные проблемы отрасли

Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и охватывает практически все население страны. Ежегодно в стране умирает более 2 млн. человек, в их похоронах участвует около 25-30 млн. Россиян. Каждый взрослый гражданин в течение года неоднократно посещает кладбища почтить память умерших родных и близких людей.

В стране, в настоящее время, функционируют более 9 тыс. организаций (в том числе 6400 муниципальных), предоставляющих ритуально похоронные услуги. В них работают 37,4 тыс. человек (данные за 2003 г). Заказы на погребение принимают 2,3 тыс. приемных пунктов, в том числе в сельской местности 440. В стране имеется 53,3 тыс. кладбищ, которые занимают

площадь боле 123 тыс. га. Кремационное дело развито крайне слабо - в 9 регионах (субъектах Федерации) действуют 13 крематориев, удельный вес кремации составляет 7 % от числа умерших. В соответствии с законом РФ «О погребении похоронном деле» создано 1,4 тыс. специализированных служб по вопросам похоронного дела, из них 870 являются муниципальными предприятиями.

В ходе реализации Федеральной целевой программы «Улучшение ритуального обслуживания населения на 1993-2000 годы» были заложены общие принципы организации похоронного дела. В 1995 г. издано постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг» (к сожалению, в 2001 г. лицензирование этих услуг отменено). В 1996 г. приняты Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» и Указ Президента Российской Федерации «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших». Установлены социальные гарантии в части предоставления ритуальных услуг, в том числе гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе.

В 2001 г. принято постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня похоронных принадлежностей, реализация которых освобождается от обложения налогом на добавленную стоимость». В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. В 2002-2005 годах изданы: Рекомендации Госстроя России о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации; сборники-справочники нормативно-правовых актов по ритуальному обслуживанию (3 издания); сборники научных трудов по вопросам организации похоронного дела. Издаются специализированные журналы «Реквием» и «Похоронный дом».

Фирмой ЗАО «Диагностика аварийных ситуаций» разработаны проекты отечественных крематориев различного класса, налажено серийное производство кремационных установок ПКТ-4000. Первые 10 печей установлены и работают на Николо-Архангельском крематории ГУП «Ритуал» г. Москвы.

В Московском государственном университете сервиса с 1997 г. функционирует учебный центр, специализирующийся на профессиональном образовании в сфере похоронного дела. Большую роль в консолидации и развитии похоронной отрасли играют ежегодные профессиональные выставки в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске и других городах России. Регулярно проводятся научно-практические конференции и семинары. В этой работе активно участвуют Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных предприятий, другие добровольные формирования организаций отрасли.

Проблемы развития отрасли

На Парламентских слушаниях в Государственной Думе в 2003 г. «О практике применения федерального закона «О погребении и похоронном деле» отмечалось, что общее состояние похоронного дела в Российской Федерации имеет ряд серьезных недостатков, требующих совершенствования Федерального закона «О погребении и похоронном деле», других федеральных законов и нормативных правовых актов.

Государственное регулирование этой деятельности пока не представляет собой целостной системы. Не выполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела и общегражданская похоронная культура. Не определены места погребения на случай чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф.

Несмотря на потребности отдельных регионов, медленно развиваются услуги по кремации тел умерших. Крематории функционируют лишь в 10 городах страны. В среднем по России кремация не превышает 7% (для сравнения: в странах Европы и США этот показатель достигает 80-90%).

Органы местного самоуправления во многих регионах плохо решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений. Под кладбища зачастую выделяют непригодные для этих целей болотистые, низменные участки земли. Непомерно возрастает стоимость земли, предлагаемой под кладбища. В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы-однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеют место факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере. Требуется внести изменение в статью 5 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» в части уточнения волеизъявления лиц по достойному отношению к телу после их смерти и согласия на изъятие (трансплантацию) органов.

В связи с этим участники парламентских слушаний определили следующие ключевые проблемы:

федеральная законодательная база похоронного дела нуждается в существенной доработке, а региональная - развита неудовлетворительно;
фиксированный размер стоимости услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню на безвозмездной основе (1000 руб.), нарушает право граждан на достойное погребение, и, в значительной мере, не покрывает реальных затрат специализированных служб по вопросам похоронного дела, что приводит к ухудшению их финансового состояния;
отмена лицензирования деятельности по оказанию услуг по погребению и отсутствие системы стандартов в отрасли приводит к свертыванию государственного и муниципального регулирования этой деятельности, снижению уровня защищенности граждан от недобросовестных предпринимателей;
отсутствуют правоустанавливающие документы по созданию и эксплуатации кладбищ, выделению для них земельных участков, а для граждан не определен порядок пользования местами захоронений;
слабо развита информационная и научная базы похоронного дела, отсутствует единая система учета захоронений в муниципальных образованиях, на региональном и федеральном уровнях, что значительно затрудняет поиск мест захоронений граждан;
не определены квалифицированные требования к работникам похоронной службы, отсутствует единая система аттестации, повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров;
нет четкого механизма взаимодействия между участниками сферы похоронных услуг - федеральными, региональными и местными органами власти, государственными (муниципальными) и частными похоронными службами, органами ЗАГС, медицинскими учреждениями, органами социальной защиты;
в неудовлетворительном состоянии находятся многие муниципальные, особенно сельские кладбища, средства на их содержание, благоустройство и охрану не выделяются, по фактам вандализма и надругательства на кладбищах не применяются реальные меры административной и уголовной ответственности;
отсутствует статистическая отчетность о количестве кладбищ (крематориев) и занимаемой ими площади.

Проблемы нормативно-правового регулирования

Несоответствие действующей законодательной и нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса, в настоящее время, существенно тормозит развитие отрасли.

Действующий Закон РФ «О погребении и похоронном деле» принят в 1996 г. Его принятие было, безусловно, прогрессивным шагом, который позволил существенно улучшить нормативное обеспечение деятельности ритуальных организаций и фирм. Минуло 10 лет (а для России периода реформ 10 лет - это огромный срок) и Закон стал тормозом дальнейшего развития похоронной отрасли, одной из главных проблем. Практика ритуального обслуживания ушла далеко вперед, а законодательство застыло на месте.

В последние годы образовались сотни новых коммерческих организаций, которые, в соответствии с требованиями рынка, предоставляют возможности широчайшего выбора форм ритуального обслуживания. В отрасли трудятся тысячи высокообразованных специалистов, ученых, офицеров запаса, которые в 1996 г. и не помышляли о работе в похоронной сфере. Но сейчас они определяют стратегию и тактику похоронного дела.

Принципиально иными стали земельные отношения. Другими стали государственные и муниципальные предприятия, в ведении которых находятся кладбища. Их взаимоотношения переходят на принципы рыночной экономики, предлагают гражданам разнообразные ритуально-похоронные услуги, в том числе по установке памятников, цветочному оформлению мест захоронений, предоставлению сервисных участков и т.д.

Всех этих изменений не учитывает действующий Закон. В нем нет даже профессиональной терминологии - что и как трактовать, как понимать то или иное выражение. Этим приходится заниматься каждому региону, каждой группе специалистов самостоятельно. Они нередко используют разный понятный аппарат и не всегда понимают друг друга. В Законе отсутствует само понятие «кладбище».

Закон никак не определяет формы и методы деятельности, предметы ведения работающих на рынке ритуально-похоронных услуг организаций, которые являются хозяйственными обществами или товариществами, другими негосударственными и немуниципальными предприятиями. Законодательно не отрегулированы вопросы участия подобных организаций во владении, управлении и развитии ключевых объектов ритуально-похоронной сферы: кладбищ и крематориев.

Именно по этой причине кремационное дело в России, в настоящее время, практически не развивается - у субъектов Федерации нет средств на строительство крематориев, федеральный бюджет на эти цели денег не дает. В то же время средства и желание на создание крематориев имеются у частных структур. Однако они не могут заняться подобным бизнесом - не позволяет Закон, который однозначно определяет, что крематории могут находиться только в ведении органов государственного или муниципального управления.

Нормативно-правовая база, регулирующая похоронное дело в Российской Федерации, в настоящее время нуждается в дополнительной переработке и совершенствовании. Положения действующих законов содержат целый ряд неопределенностей, а зачастую и пробелов. Проблемы нормативно-правового регулирования отношений, связанных с погребением и похоронным делом, существуют как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.

Первая группа проблем относится к правовой регламентации организации похоронного дела как отрасли хозяйственной деятельности отдельных субъектов Российской Федерации. Действующий Федеральный закон РФ «О погребении и похоронном деле» полностью не решает указанную группу проблем, фактически относит организацию похоронного дела к ведению органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Для Москвы и Санкт-Петербурга с 1 января 2005 г. полномочия органов местного самоуправления в области похоронного дела и погребения могут быть изъяты из их ведения «в пользу» органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга. Подобные изъятия должны быть оформлены соответствующими законами указанных субъектов Российской Федерации.

К указанной группе относятся проблемы: неопределенности правового статуса специализированных служб по вопросам похоронного дела, участия организаций и предприятий с негосударственным капиталом на рынке ритуальных услуг и на рынке непосредственно услуг по погребению умерших (погибших) граждан. С отменой лицензирования оказания ритуальных услуг остается нерешенным вопрос о степени монополии государственных

предприятий и учреждений в области оказания услуг по погребению, о разграничении ритуальных услуг на те, которые вправе оказывать только специализированные службы по вопросам похоронного дела, и на те, которые вправе оказывать практически любой «хозяйствующий субъект». Указанные проблемы не всегда могут быть эффективно решены на уровне законодательства Российской Федерации в рамках предоставленных ему полномочий.

Реформирование законодательства о земле и землеустройстве привело к необходимости зонирования земель поселений, утверждения субъектами Российской Федерации правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов индивидуально для каждой территориальной зоны индивидуально, что требует большой и кропотливой работы. Данная проблема в равной мере относится и к участкам земли, отведенным под места погребения (кладбища и крематории).

Вторая группа проблем относится к законодательству субъектов Российской Федерации и может быть, в определенной степени, решена принятием законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации в рамках существующего федерального законодательства. Речь идет, в первую очередь, о неурегулированности правоотношений в области организации похоронного дела, отсутствии стабильного регионального законодательства, предсказуемости и определенности в складывающихся правоотношениях с участием органов власти, организаций различных форм собственности и граждан.

Так, например, остаются неурегулированными либо урегулированными не в полном объеме вопросы:

О похоронном деле как отдельной отрасли городского хозяйства и
структуре государственного управления похоронным делом;

О правовом статусе земель, отведенных под места погребения;

О праве собственности на земельные участки, отведенные под
кладбища и другие места погребения;

О правах граждан на места захоронения своих родственников;

О последствиях содержания мест захоронения в неухоженном
состоянии;

о правовом режиме неоднократного использования земельных
участков, отведенных под захоронения;

о разграничении полномочий между органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
о требованиях, предъявляемых к специализированным службам, по
вопросам похоронного дела;

- о функциях, выполняемых специализированными службами по
вопросам похоронного дела, их месте в структуре организации похоронного
дела в субъекте Российской Федерации;

Ряд других вопросов.

Законодательство субъектов федерации (понимаемое в широком смысле, включая в себя законы и подзаконные нормативно-правовые акты) в области похоронного дела и погребения граждан не образует согласованную систему норм различной юридической силы, а остаётся разрозненным и немногочисленным. Многие вопросы оказываются неурегулированными.

Взаимоотношения федеральной, региональной и муниципальной власти

Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах, до настоящего времени, не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной, целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли.

Органы местного самоуправления во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, в том числе воинских захоронений. В похоронном обслуживании нередко встречаются фирмы однодневки, случайные и неподготовленные люди. Имеются факты незаконных захоронений. Население недостаточно информировано о своих правах и обязанностях в области погребения, о действующих нормативно-правовых документах в этой сфере.

ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т.д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса.

Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастую у органов местного самоуправления просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ.

Многоуровневая система координации и регулирования развития ритуально-похоронного комплекса РФ состоит из 4-х уровней:

Федеральный государственный.
Федерально-региональный государственный (на уровне
федеральных округов).
Региональный государственный (на уровне субъектов федерации).

4. Местный муниципальный (на уровне органов местного самоуправления).

На федерально-региональном государственном уровне (федеральные округа) органа, отвечающего за координацию и регулирование, не существует. Таким образом, наличествует разрыв в вертикали власти.

Федеральный государственный уровень

На этом уровне формируется основная нормативная база отрасли. Здесь разрабатываются и принимаются федеральные законы:

о погребении и похоронном деле (новая редакция);
технический регламент «Безопасность объектов, материалов,
оборудования, инструмента, применяемого в ритуально похоронной сфере» (он
должен заменить СанПиН).

Предложения по проектам законов вносят Минэкономразвития, Рострой и Роспотребнадзор, Минздравсоцразвития, Союз похоронных организаций и крематориев РФ и другие общественные формирования предприятий отрасли.

На федеральном уровне разрабатываются и утверждаются:

агентством «Ростехрегулирование» - национальные стандарты по
вопросам деятельности отрасли, в том числе по терминам и определениям,
общим техническим условиям, по отдельным процессам предоставления
ритуально-похоронных услуг;
Минэкономразвития и Минрегионравзвития РФ и
Минздравсоцразвития совместно с Союзом похоронных организаций и
крематориев - проект Правил предоставления ритуально-похоронных услуг
(для внесения на утверждение Правительства РФ), а также «Проект правил
работы муниципальных кладбищ и крематориев» - в качестве рекомендации
для их утверждения в субъектах федерации или муниципалитете.

На федеральном уровне главным координирующим органом в области ритуально-похоронного обслуживания является экспертный совет при комитете по делам ветеранов Государственной Думы ФС РФ.

Общественным формированием на федеральном уровне:

секция ритуально-похоронных услуг в составе Комитета по развитию
потребительского рынка ТИП РФ;

- подкомитет ритуально-похоронных услуг технического комитета по стандартизации ТК-346 в составе Ростехрегулирования.

Организацию контроля деятельности ритуально-похоронных организаций на федеральном и региональном уровне осуществляет Роспотребнадзор и его территориальные органы в Субъектах федерации.

Региональный государственный уровень

Субъектом координации и регулирования развития ритуально-похоронной сферы на этом уровне являются отраслевые органы государственного управления субъекта федерации.

На этом уровне формируется вся региональная нормативная база отрасли, в том числе:

региональный закон «О погребении и похоронном деле»;
порядок создания кладбищ и порядок выделения земли под кладбища;
правила работы кладбищ (муниципальных, государственных и/или
частных);
правила работы крематориев (муниципальных, государственных и/или
частных);
правила работы пантеонов (трупохранилищ, моргов);
правила работы специализированных служб по вопросам похоронного
дела;
порядок создания и функционирования специализированных служб по
вопросам похоронного дела.

Региональный уровень является основным при решении вопросов развития кладбищенского хозяйства.

Администрацией региона разрабатываются и утверждаются:

Генеральная схема создания, строительства и реконструкции кладбищ
на территории субъекта федерации;

программа совместных действий муниципальных образований по
развитию отрасли в регионе;
нормативы обеспеченности кладбищами и крематориями
муниципального образования;
нормативы материально-технического обеспечения кладбищ,
пантеонов, крематориев.

Муниципальный уровень

Это основной уровень, на котором осуществляется развитие ритуально-похоронной сферы и ее функционирование.

Администрация муниципалитета:

Утверждает правила и порядок работы кладбищ, крематориев,
пантеонов;

Создает специализированные службы по вопросам похоронного дела;

Координирует деятельность всех ритуально-похоронных организаций
на территории муниципалитета;

Занимается вопросами создания реконструкции и расширения

кладбищ, крематориев, пантеонов, усыпальниц;

Принимает решение о передаче их управляющей компании для

организации их деятельности;

Контролирует деятельность кладбищ, крематориев, пантеонов.

Администрация муниципалитета решает социальные вопросы,

связанные с ритуально-похоронным обслуживанием:

захоронение неопознанных тел, умерших малоимущих граждан;
изготовление надгробий;
выдача социальных пособий;
сохранение воинских и мемориальных мест захоронений.
Исключения из перечисленных функций по местному уровню власти

составляют города федерального подчинения Москва и Санкт-Петербург.

Администрации этих городов в соответствии с ФЗ «О погребении и похоронном деле» сами определяют на своей территории степень разделения функций между органами государственного управления города и местного самоуправления.

Здесь в основном действуют принципы:

Все кладбища находятся в административном подчинении специализированного государственного унитарного предприятия города;

В городе действует единая нормативная документация для всей ритуально-похоронной сферы, утвержденная администрацией города или Городской Думой;

Единая система управления всеми кладбищами;

Единая система и порядок создания городских специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Контроль за работой кладбищ и городских специализированных служб по вопросам похоронного дела осуществляют, совместно, территориальное управление, Роспотребнадзор, территориальные и отраслевые органы управления администрации города.

2.4. Исполнение государственных гарантий
Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан. Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления:

гарантии погребения умершего с учетом его волеизъявления,
выраженного при жизни, и пожелания родственников;
гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения
умершего;
санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест
погребения;
основы организации похоронного дела в Российской Федерации как
самостоятельного вида деятельности.

Так при организации похорон умершего законом определено предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе. Такое безвозмездное оказание необходимых услуг, поручено специализированным службам по вопросам похоронного дела (т.е. неким хозяйствующим субъектам). Компенсация этим службам за предоставленные гражданам безвозмездно услуги законом определена в размере 1,0 тыс. руб. Реальная стоимость такого комплекса похоронных услуг и принадлежностей значительно выше (см. таблицу № 1).

Таблица 1

Объем ритуальных услуг в РФ

№	Годы	Число умерших тыс.чел.	Объем реализации ритуальных услуг тыс.руб.	Объем ритуальных услуг на 1 умершего руб.	Социальное пособие на 1 умершего
№	Годы	Число умерших тыс.чел.	Объем реализации ритуальных услуг тыс.руб.	Объем ритуальных услуг на 1 умершего руб.	Руб.	В % от стоимости похорон
1	1997	2016	2669	1324	834,9	63,1
2	1998	1989	288	1448	834,9	58,7
3	1999	2144	4204	1961	834,9	42,6
4	2000	2225	5227	2350	834,9	35,5
5	2001	2255	6842	3034	1000	33,0
6	2002	2332	8734	3745	1000	26,7
7	2003	2366	11200	4700	1000	21,3
8	2004	2298	14500	6310	1000	15,8

Размер социального пособия за последние 5 лет не пересматривался и остается на уровне 1,0 тыс. руб.

Таким образом, исполнение гарантии, установленной государством перекладывается на хозяйствующий субъект, который естественно старается от этого уклониться. На практике так оно и происходит. В отдельных случаях органы местной власти, ссылаясь на Указ Президента России № 1001 от 29.06.1996 г. «О гарантиях граждан при предоставлении услуг по погребению умерших» буквально заставляют предприятия предоставлять услуги на безвозмездной основе. В результате нарушаются права:

гражданина, которому государством предоставлены гарантии (льготы), однако он далеко не всегда ими сможет воспользоваться, т.к. служба не хочет работать в убыток;
специализированной службы по вопросам похоронного дела, как хозяйствующего субъекта, которой навязывают выполнение работ, услуг в убыток, без должной компенсации, что противоречит действующему законодательству.

2.5. Взаимоотношения предприятий разной формы собственности
Формирование специализированных служб по вопросам похоронного дела в соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» возложено на органы местного самоуправления, а в гг. Москве и Санкт-Петербурге на органы государственного управления. Организационно-правовая форма служб законом не определена. По сложившейся практике статус специализированной службы получают ритуально-похоронные предприятия различных организационно-правовых форм, в том числе: частные, муниципальные, государственные. Осуществляется постоянное взаимодействие специализированных служб с органами государственного (муниципального) управления в частности с управлениями (отделами) ЗАГС. Взаимодействие осуществляется также с государственными учреждениями здравоохранения, системы МВД, Роспотребнадзора и т.д.

Взаимодействие государственных (муниципальных) предприятий ритуально-похоронной сферы (как правило, это кладбища) с хозяйственными обществам, товариществами, которые принимают заказы на ритуально-похоронные услуги, осуществляется на договорных условиях. Исполнение заказов осуществляется на основе кооперации частных и государственных предприятий отрасли, в соответствии с заключенным договором между ними.

Обычная практика: заказ принимает частная фирма, имеющая статус специализированной службы. Она же продает предметы ритуально-похоронного назначения, предоставляет услуги зала прощания, услуги катафального транспорта. На территории кладбища, исполнение заказа по захоронению гроба, урны, переходит к муниципальному (государственному) предприятию.

Законом РФ «О погребении и похоронном деле», статья 17, пункт 6 предусмотрена сертификация ритуально-похоронных услуг. Таким образом, предметы и материалы, используемые при погребении (гробы, урны, венки, бальзамирующие вещества и т.д.) допускаются к использованию только при наличии сертификата, подтверждающего их санитарно-гигиеническую и экологическую безопасность.

Однако на практике эта норма почти не работает. Через взаимодействие государственных и частных структур сертификация должна заработать в полном объеме и стать мощным рычагом повышения качества ритуально-похоронных услуг.

На основании ст.27 того же ФЗ в регионах могут быть сформированы Попечительские (экспертные) советы по вопросам похоронного дела, в которые могут входить представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы; общественных и религиозных организаций. Такой Совет принимает участие в обсуждении всех документов по вопросам развития и функционирования системы ритуально-похоронного обслуживания до их принятия соответствующими органами управления. Таким образом, должно обеспечиваться (по замыслу разработчиков ФЗ) совместное участие частных и государственных (муниципальных) структур в разработке и принятие всех основных нормативных и директивных документов регламентирующих деятельность предприятий отрасли. Но поскольку эта статья закона носит рекомендательный характер, в подавляющем большинстве муниципальных образований подобные Советы не созданы. В том меньшинстве случаев, когда они создаются, их деятельность носит формальный характер.

Материально-техническое обеспечение

Недостаточное финансирование отрасли за последние десятилетия привело к катастрофическому отставанию в развитии инфраструктуры городских кладбищ от современных требований. На подавляющем большинстве кладбищ отсутствуют отвечающие нормам административно-бытовые здания, туалеты, не оборудованы подъезды и въездные ворота. Протяженность между участковых и междуквартальных дорог на кладбищах страны составляет тысячи километров, из которых лишь десятки асфальтированы. Непролазная грязь весной и осенью вызывает постоянные нарекания посетителей кладбищ, практически нигде не оборудованы стоянки для парковки автомашин. На большинстве кладбищ отсутствует освещение или освещены лишь административное здание и центральная аллея, не работают поливочные водопроводы, заборы требуют ремонта, а в большинстве случаев полной замены. Хозяйственные дворы надлежащим образом не отгорожены от мест погребений и завалены вышедшей из строя техникой и мусором.

В развитых странах Европы удельный вес кремации достигает 80-90%. В Санкт-Петербурге, в Москве он составляет около 50%. По РФ процент кремации составляет менее 7 %. Такое положение связано с предельно низким количеством самих крематориев. Россия существенно отстает по этому показателю не только от развитых, но и многих развивающихся стран. Например, в таких странах как Мексика, Колумбия и Шри-Ланка на один имеющийся крематорий приходится 1,5 – 2,0 млн. человек, то в нашей стране эта цифра составляет 21,6 млн.

По сравнению с Европой положение можно назвать катастрофическим, поскольку там крематорий присутствует практически в каждом населенном пункте с численностью жителей более 100 тысяч.

Мировая практика показывает, что альтернативы широкому распространению кремации нет. С правильностью этого вывода уже вынуждены согласиться администрации многих регионов. В мегаполисах и высоко урбанизированных территориях свободных земельных угодий под кладбища практически не осталось, что делает захоронения в землю проблематичным. Актуально это и для части регионов, отдельных территорий по природно-климатическим условиям (вечная мерзлота, заболоченность, сезонная затопляемость, повышенная сейсмичность, сложный рельеф местности и т.д.).

Если количество кремаций довести до минимально-необходимого уровня (по оценке экспертов не менее чем 40-45 %), то регионы получат реальную возможность решения проблемы дефицита земельных ресурсов. Жители города получат возможность значительной экономии своих расходов, т.к. комплекс ритуальных услуг с кремацией на 20-30% дешевле.

На пути необходимого развития кремации существует следующий препятствующий комплекс нерешенных проблем:

отсутствие необходимого объема государственных и частных инвестиций, связанный с тем, что последняя редакция ФЗ «О погребении и похоронном деле» возложила ответственность за погребение на муниципалитеты не решив задачи с источниками соответствующих финансовых средств;
острый дефицит необходимых квалифицированных кадров с необходимой базовой подготовкой, поскольку отсутствует соответствующий государственный заказ и, вследствие этого, система их обучения и подготовки, а также, существующему в общественном мнении, негативном предупреждении по данному направлению трудовой деятельности;
недостаточность обеспечения соответствующей нормативной документацией (особенно по медицинским и экологическим аспектам), связанное с отсутствием финансирования соответствующего направления прикладных научных исследований.

Эти трудности могут быть достаточно быстро преодолены со снятием, в первую очередь вышеуказанных законодательных, барьеров, препятствующим притоку в отрасль необходимых частных инвестиций.

Инвестиции в отрасль

Существующая система финансирования материально-технической базы и создания необходимой инфраструктуры ритуально-похоронного назначения, основанная на выделении средств из государственного или местного бюджетов, не обеспечивает их должного развития и нормального функционирования. Зачастую, как уже указывалось, не хватает денег даже на благоустройство и содержание существующих кладбищ и крематориев, не говоря уже о строительстве новых объектов инфраструктуры.

До октября 2003 г. ФЗ «О погребении и похоронном деле» были определены следующие источники финансирования отрасли:

средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства местных бюджетов;
внебюджетные фонды, а также целевые фонды, предназначенные для похоронного дела;
иные источники, не запрещенные законодательством РФ и субъектов РФ.

Как показала практика, финансирование осуществлялось в основном за счет средств бюджетов регионов и местных бюджетов. В октябре 2003 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С вступлением его в действие, федеральные органы власти полностью сняли с себя заботу об организации и финансировании этой крайне важной для населения социальной сферы, переложив всю ответственность на органы муниципальной власти.

В тоже время передача полномочий не была обеспечена соответствующими финансовыми ресурсами из федерального бюджета. К тому же не были закреплены, соответствующим ФЗ, обязательные нормы финансирования похоронной отрасли для регионального и местных бюджетов. Это еще больше обострило проблемы хронического недофинансирования как капитального строительства новых, так и содержания в пристойном виде имеющихся объектов инфраструктуры, особенно кладбищ. Фактически решение всего комплекса острейших вышеприведенных проблем возложено на предприятия отрасли. При этом их собственные возможности не в состоянии обеспечить необходимый минимум средств даже для содержания имеющийся инфраструктуры в таких благополучных городах как Москва и С.Петербург.

Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним.

Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища, по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая «компенсация» упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота.

Если учесть, что кроме указанной «компенсации» потребуются другие расходы:

стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.;
дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством
нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб.

Таким образом, общая стоимость нового кладбища площадью 40 га (размер кладбища, определенный Федеральным законом) может составить 500-800 млн. руб.

Следует признать, что на данном этапе развития, для России не приемлем переход на функционирование организаций ритуального обслуживания на условиях самофинансирования и самоокупаемости. Этого достичь не представляется возможным из-за низкого жизненного уровня большей части населения. Поэтому обязанности по финансированию проектирования и капитального строительства объектов инфраструктуры в полном объеме, а также содержания и благоустройства действующих объектов частично, согласно требующим разработки нормам для регионов, должно брать на себя государство.

Нормативы капитальных вложений и текущего финансирования необходимо разработать на основе обобщения опыта и сложившейся практики территорий. Основой для разработки подобных показателей может послужить деятельность региональных властей и похоронного комплекса в гг. С.Петербурге, Москве и Иванове. Где положение наиболее благополучно.

Отличия отрасли от других сфер услуг

При организации обслуживания специалисты-профессионалы неизменно учитывают особенности предоставляемых услуг, особенности заказчиков, особенности объектов и субъектов обслуживания.

3.1. При организации обслуживания
Заказчик ритуальных услуг - это особая категория, принципиально отличающаяся от заказчиков в других видах обслуживания. Как правило, граждан, взяв на себя ответственность за организацию захоронения умершего родного, близкого человека, не представляет всего объема работ по захоронению, специфики услуг, так как обычно у него нет реального опыта такой работы. При этом такой гражданин:

- находится в стрессовом состоянии - у него горе утраты родного,

близкого человека и он не всегда адекватно воспринимает порядок и практику
услуг, которые он взялся организовывать;

- не знает всех правил предоставления ритуальных услуг, он
«неграмотный» в этом отношении, не знает своих прав и обязанностей, не
знает соответствующих законов, постановлений, правил, в области
похоронного дела;

верит всему тому, что говорит ему представитель похоронной
службы, оформляющий заказ на ритуальные услуги: какой лучше заказать
гроб или венок, как организовывать ритуал прощания, какие цены на услуги,
как организовывать поминки;
понимает необходимость провести похороны в течение трех суток, а
для мусульман - в течение суток;

- готов заплатить деньги за предоставленные услуги и даже готов
взять необходимую сумму взаймы, чтобы провести захоронение достойно, по-
человечески.

Но этот же заказчик особенно, ближайшие родственники покойного, через две-три недели после похорон, возвратившись в нормальное психологическое состояние и получив определенный «опыт» ритуального обслуживания, начинают совершенно по-другому воспринимать происшедшее с их семьей во время похорон. Вдруг они узнают, что можно было все организовывать и провести по-другому, значительно дешевле и лучше. «Оказалось», что у других фирм и гроб другой и венки лучше и землекопам можно было не давать деньги. Иногда выясняется, что при заказе не была учтена какая-то работа, а за нее надо дополнительно платить.

Исходя из сказанного, об особенностях заказчика услуг на организацию похорон, можно сделать выводы, что ключевую роль при оформлении заказа играет агент или другое официальное лицо, предоставляющее интересы ритуальной организации. Другими словами тот сотрудник похоронной службы, который принимает заказ и получает деньги за этот заказ.

Такой сотрудник обязан самым детальным образом проинформировать заказчика о всех его правах и обязанностях, о всех льготах, о всех возможных вариантах организации процесса захоронения. Более

того, такой сотрудник обязан скрупулезно проконтролировать как исполнился заказ, причем проверить это в мельчайших деталях, по каждой позиции. При этом не имеет значения, кто выполнял ту или иную работу - данная ритуальная организация или другая, выполняющая заказ по кооперации.

Особое внимание необходимо уделять тому, чтобы заказчик при приеме заказа был ознакомлен со всеми (без исключения!!!) видами работ, которые выполняются при проведении похорон.

Ритуальные услуги, как таковые, имеют свою исключительную специфику, не похожую ни на какие другие услуги.

Каждый умерший человек должен быть обязательно похоронен независимо от того:

кем он был при жизни;

- где и с кем он жил или жил один, или у него не было постоянного
места жительства;

Какое материальное положение было у его семьи и какое материальное

положение у родственников, друзей и близких покойного;

Какой национальности, какого вероисповедания (или атеист), или

иностранец.

При организации похорон нельзя создавать очереди - при
оформлении документов, нельзя заставлять человека ждать чего-либо и где-
либо. Нельзя требовать большого количества документов, а еще лучше
ограничиваться одним - двумя основными документами, которые необходимы
для оформления факта смерти - паспорт (свидетельство о рождении) для
оформления остальных документов государственные (гербовые)

свидетельство о смерти.

Требования по времени при организации похорон очень жесткое. По традициям различных религиозных конфессий покойный должен быть погребен в течение 1-3 суток. В этой ситуации гражданину, взявшему на себя

ответственность за захоронение покойного нужно очень много успеть сделать. Именно этим объясняется нетерпеливость, и даже нервозность родственников покойного при оформлении документов, при оформлении заказа на погребение, при доставке предметов ритуала, при прибытии катафалка и т.д. Во всех этих случаях должна быть обеспечена исключительная четкость, пунктуальность работы ритуально-похоронной организации, ее сотрудников. Соответственно должна быть обеспечена четкость работы государственных организаций и учреждений, которые в той или иной мере участвуют в оформлении документов в организации погребения.

Максимальное внимание, чуткость и доброжелательность необходимо обеспечить при оформлении медицинского свидетельства о смерти (в лечебно-профилактических учреждениях), гербового (государственного) свидетельства о смерти (в ЗАГСе или местной администрации поселка). Именно здесь должна работать система «одного окна» с предъявлением одного необходимого документа.
3.2. В создании конкурентной среды

Похоронное дело - это социальная сфера, но это еще и рыночная отрасль, где спрос и предложение постоянно изменяются, влияют друг на

друга. Ассортимент услуг в связи с этим существенно расширяется,
обновляется. Гражданам предлагаются самые разнообразные услуги с учетом
их материальных возможностей и представлений об организации ритуального
обслуживания. Как и любая коммерческая организация в условиях рынка, предприятия, фирмы, организации, предоставляющие ритуальные услуги, ставят своей целью извлечение прибыли от своей деятельности, т.е. от продажи ритуальных изделий и услуг.

Предоставление ритуальных услуг населению для них - это бизнес, который осуществляется в условиях:

Реального устойчивого спроса населения на изделия и услуги ритуально-похоронного назначения.

Конкуренции, которая предполагает, что выживает (остаётся на рынке)

сильнейший, а слабый уходит.

Реальной борьбы за информацию о потенциальных заказчиках, т.е.

фирма должна знать о всех фактах смерти людей и оперативно предлагать родственникам свои услуги.

Обязательного наличия информации в соответствии с законом РФ «О защите прав потребителей», в которой указывается: название организации, ее организационно-правовая форма; ассортимент услуг, их качество, цена; материалы, используемые при производстве изделий; формы и сроки предоставления услуг; гарантии заказчикам.

Здесь принципы следующие:

а) Минимально необходимый набор ритуальных услуг должен быть

предоставлен всем желающим гражданам по вполне доступной цене. С тем,
чтобы даже граждане с низкими доходами смогли заказать такой набор услуг.

б) По желанию заказчика должны быть предоставлены любые услуги и

изделия ритуального назначения по той цене, которую сможет оплатить
заказчик.

Количество заказов в год на погребение умерших в каждом поселении величина достаточно постоянная, как и число умерших (в среднем составляет 1,2 - 1,3 %) от численности населения.

Достаточно стабильное и прогнозируемое число умерших в год в данном поселке, районе, городе определяет и постоянное число заказов на погребение независимо от количества ритуально-похоронных организаций, количества агентов, работающих в них и оформляющих заказы на похороны.

Вывод: количество ритуальных фирм, которые занимаются организацией похорон, тоже должно быть ограничено, некоторым оптимальным для данного поселения размером. При этом их деятельность должна быть строго регламентированной и контролируемой со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. В организации похорон излишняя конкуренция только повредит.

Конкуренция ритуальных фирм, занимающихся организацией и

проведением похорон, имеет свои особенности и, соответственно, также должна быть ограничена. В частности:

реклама должна быть сдержанной, уважительной. Нельзя допускать
агрессивности рекламы;
нельзя размещать рекламные материалы в органах государственного
управления, в ЛПУ и тех местах, где идет оформления каких-либо
документов связанных с похоронами (ЗАГСы, больницы, военкоматы,
поликлиники). В этих местах должна быть размещена, полная и достоверная
информация о всех (в равной степени) ритуальных организациях данного
региона, которые имеют статус специализированной службы;
необходимо четко разделить информацию о ритуальных услугах и рекламу о них.

В связи с тем, что количество заказов на похороны в каждом регионе ограничено и, в среднем за год, достаточно стабильно, накладывает определенные ограничения на организацию услуг:

- нельзя переманивать уже принятые заказы у ответственного за организацию погребения. Если заказ уже принят, оформлен и оплачен, то другая фирма не должна его перебивать, переманивать заказчика на себя.

Неоднократно высказывалось предложение сформировать кодекс чести организаций и фирм, работающих в похоронном бизнесе.

В связи с ограниченным на данной территории количеством заказов

на похороны, ритуальные фирмы должны большое внимание уделять
качеству обслуживания и расширению ассортимента услуг. При этом
предложение новых услуг должно определять их спрос, т.к. заказчик о
многих услугах даже не догадывается. Это значит, ритуально-похоронные
организации не должны замыкаться на организации непосредственно похорон, а могут предоставлять различные услуги после погребения, в том числе организацию поминальных обрядов, поминок на 9-й,- 40-й день, после 6 месяцев, и т.д.
3.3. В организации инфраструктуры и использовании земельных участков
Кладбище, основной объект инфраструктуры - является особым градостроительным объектом, который не похож ни на один объект жилищно-коммунального хозяйства или бытового обслуживания.

Характерные особенности кладбища:

- его нельзя снести, нельзя использовать для других целей, кроме как для захоронения умерших людей;

- как градостроительный объект, расположенный на обособленном участке земли нуждается в постоянном уходе, благоустроительных работах. Оно должно постоянно поддерживаться в виде удобном для посещения гражданами и одновременно удобном для проведения новых захоронений, для поддержания мест захоронений в надлежащем состоянии;

- должно «работать» (т.е. сохранять способность к новым
захоронениям) бесконечно долго 100-200-300 и больше лет. Примеры известных Европейских кладбищ показывает, что это вполне возможно. В России также имеются подобные кладбища в Москве, Санкт-Петербурге, других городах;

это место поклонения памяти ушедших от нас родных и
близких и оно постоянно должно отвечать этой функции, быть способным
принять любое число посетителей, в том числе в дни массового посещения в
пасхальные праздники;
выполняет функцию утилизации тел покойных.
Соответственно оно должно отвечать самым жестким санитарным
требованиям. В частности должны быть санитарно-защитные зоны, а также зоны моральной защиты. Это особенно актуально для городских кладбищ,
когда жилые дома вплотную приблизились к кладбищу;
размещение должно учитывать их специфику и отвечать
ряду требований в частности быть на достаточно доступном для посещения гражданами расстоянии от поселения и в тоже время не нарушить покой жителей ближайших домов;

- закрытые кладбища - абсолютно неправильный термин, изобретение чиновников от Санэпиднадзора и поддержанное некоторыми чиновниками местной администрации с целью использования близлежащей к кладбищу территории. Понятием закрытое кладбище чиновники хотят снять ответственность за его дальнейшую судьбу, за его благоустройство. Однако граждане имеют право ухаживать за местами захоронений своих родных и близких сколько угодно долго (100-200 и больше лет), должны иметь право использовать эти места для последующих захоронений. При объявлении кладбища закрытым этих прав их лишают, что само по себе незаконно и негуманно, но и противоречит всем общечеловеческим нормам;

- должно предоставлять как можно более широкий спектр

услуг, как при захоронениях, так и при посещении мест захоронений, ухода за надмогильными сооружениями. Современные кладбища все более приближаются по своим функциональным возможностям к объектам типа «Похоронный дом», такие примеры есть в Екатеринбурге, Москве, Санкт-Петербурге, Иванове.

Ритуальный зал (Дом) прощания с покойным также имеет свою специфику. Для этой цели не всегда пригодятся используемые обычно театры или концертные залы. Такой ритуальный зал прощания должен выполнять несколько функций, в том числе:

- иметь помещение для сохранения тела покойного до похорон; магазин венков, цветов и других ритуальных принадлежностей; блок общественного питания; подразделение музыкального сопровождения;

такой зал должен позволять проводить как гражданскую панихиду прощания с покойным, так и религиозную и военную панихиду;
зал прощания не должен находиться на территории больницы, в центре города или не в жилом массиве с тем, чтобы морально не травмировать жителей ближайших домов видом бесконечных похорон, катафалков, людей в траурных одеждах и т.д.;

- место расположения зала должно решать две транспортные задачи: первая до него легко добраться общественным транспортом и второе от него как можно быстрее можно доехать до места погребения (кладбища, крематория) с тем, чтобы похоронные процессы не ездили по городу. Это особенно актуально для больших городов в часы «пик»;

- зал должен работать круглыми сутками на прием тел умерших, в том числе из других городов;

- зал должен быть не дорогой, в том числе и небольших размеров для
небольшого числа участвующих в процедуре прощания;

- оформление зала должно быть строгим и в то же время универсальным, имея в виду обеспечить процедуру прощания с покойным различных национальностей, вероисповеданий, обеспечить уважительное отношение к традициям и нормам соответствующих групп участников ритуала прощания.

3.4. Роль общественных организаций
Формирование благоприятной для развития бизнеса внешней среды невозможно без эффективного взаимодействия с властью и заинтересованности последней в реализации предложений предпринимательского сообщества. Для этого необходим взаимоприемлемый компромисс между властью и бизнесом. В этих условиях главную роль играют общественные организации предпринимателей, поскольку только они могут служить своеобразным мостом для встречного движения интересов, как власти, так и бизнеса. Именно поэтому, при нахождении вышеуказанного баланса, бизнес ассоциации необходимо становиться на позицию не только предпринимателей, но и государства. Таким образом, для эффективного представления интересов бизнеса, нужно искать пути для их реализации через призму интересов общества и государства.

Формально, как на федеральном уровне, так и в регионах существует достаточное количество общественных организаций объединяющие предприятия ритуальных услуг. Проблема с количеством участников в подавляющем большинстве подобных учреждений. Например, в бизнесе объединены не более 10- 12 % компаний. Большинство в общественных организациях федерального уровня (Союз похоронных организаций и крематориев, Корпорация руководителей похоронных организаций) составляют государственные предприятия. Это коренное отличие похоронной отрасли от других сфер экономики. Объяснение этому факту можно найти в том, что именно на них приходится основная тяжесть решения проблем, в то время когда другие государственные структуры и органы власти, как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов самоустранились от их решения.

Общественные организации на региональном уровне крайне слабы по своим ресурсным возможностям, а поэтому не могут создать эффективных инструментов отстаивания своих интересов. Это является одной из составляющих негативного отношения предпринимателей к вступлению в общественные организации.

Большинство успешных представителей малого и среднего бизнеса к тому же, в силу индивидуализма самого процесса предпринимательской деятельности, склонны считать, что способны решать весь комплекс проблем сами. Отрезвление, а вместе с этим и понимание полезности общественных организаций, наступает в ситуациях спровоцированных необдуманными действиями власти, грозящей серьезными убытками, а чаще угрозой банкротства.

И все-таки самой важной составляющей при принятии решения о вступлении в общественные организации является отношение к ним самой власти. Зачастую многие ее представители сетуют о существующей слабости институтов гражданского общества, неразвитости системы цивилизованных отношений между властью, бизнесом и обществом. В тоже время, забывая или умалчивая, что основным содержанием термина «гражданское общество» является непосредственное участие граждан, их общественных объединений в формировании политики государственной власти и создании методов контроля за практической реализацией такой, получившей одобрение общественности, политики. Такой подход, когда общественная организация, по своей инициативе и силами своих специалистов, вносит предложения по принципиальному вопросу, определяющему успешность экономического развития и возможность прорыва в решении острейших социальных проблем, - и является тестом на искренность декларируемых намерений.

Проанализировав сложившуюся ситуацию можно сделать вывод, что ни на федеральном, ни на региональных уровнях в настоящее время не существует эффективной системы учета мнения и интересов предпринимателей при принятии даже законов и управленческих решений, непосредственно затрагивающих бизнес. Попытка создания подобного механизма в ст.27 ФЗ «О погребении и похоронном деле» не имела практического успеха, поскольку создание соответствующих координирующих центров – Попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела не было обязательным для исполнительной власти субъектов федерации и муниципальных образований. К тому же порядок формирования и наделение полномочиями вышеуказанных Советов отдается на уровень регионального законодательства. Последствием этого даже немногочисленные созданные органы не имеют никакого существенного позитивного влияния. Отсутствует анализ последствий принятия вышеуказанных правовых актов. Зачастую это приводит к результатам прямо противоположным ожидаемым властными органами.

Все вышесказанное относится к ситуации в России в целом, но в отрасли ритуальных услуг такое положение породило ситуацию ведущую, в самом ближайшем будущем, к острому социально-экономическому кризису. В передовых странах к диалогу власти и бизнеса относятся серьезно не из абстрактных соображений идеалов демократии и гражданского общества, а из прагматического подхода, позволяющего получать максимальную выгоду для общества

Для изменения негативной ситуации по формированию соответствующих институтов взаимодействия власти и бизнеса существует и отработанный рецепт. Во многих развитых странах, в интересах развития структур гражданского общества, не стесняются применять методы принуждения. Например, в Германии предприниматель обязуется производить установленные законом отчисления в общественную организацию. Его свобода заключается в самостоятельности выбора адресата отчислений.

Зарубежный опыт

4.1. Национальные особенности организации ритуальных служб
Из стран бывшего социалистического содружества, заслуживает внимания опыт организации похоронного обслуживания в Чехии. Отличительной его особенностью является централизованное предоставление гражданам комплекса услуг и похоронных принадлежностей только в одном учреждении - в похоронном бюро, которое именуется «погребальная служба», полное освобождение граждан, понёсших тяжёлую утрату, от всех забот, связанных с организацией похорон, изготовлением и установкой памятника.

Именно за счёт централизации услуг чешским похоронным конторам удаётся многократно увеличивать получаемую прибыль.

Погребальная служба предоставляет гражданам более 40 видов услуг, в том числе обеспечение гостиницей и питанием людей, приехавших на похороны из других мест проживания, и обратным билетом на поезд или автобус. Швейная промышленность специально выпускает недорогую одежду для умерших. В отличие от магазинов похоронных принадлежностей в городах нашей страны, в похоронных бюро Чехии принадлежности и предметы ритуала не продаются и их образцы не выставляются. Комплект похоронных принадлежностей доставляется к месту нахождения умершего. Сохранение умерших до похорон ни в жилых зданиях, ни в больницах не практикуется. Из жилых зданий и патологоанатомических отделений больниц умершие перевозятся, без сопровождения родственников, спецавтотранспортом погребальной службы в траурный зал или в крематорий, где они содержатся до похорон в охлаждённом помещении в гробах. Таким образом, ни одни похороны не начинаются из дома или больницы. Родственники умершего и другие участники похорон прибывают прямо в крематорий или в траурный зал на торжественно-траурный церемониал прощания.

Тот факт, что не только законодательство Чехии, но и её обычаи не позволяют сохранять тела усопших, а также организовывать проводы из дома или больницы - очень важно. Ведь именно таким образом максимально увеличивается использование специализированных похоронных объектов (моргов, залов прощания и т.д.), что позволяет получать необходимую для развития бизнеса прибыль владельцам этих объектов - похоронным организациям. В то же время в России эти объекты недостаточно задействованы.

Расположенные на кладбищах траурные залы используются независимо от последующего за церемониалом прощания способа погребения. В одних случаях, после обряда, процессия направляется к месту погребения на кладбище, в других - гроб отвозится в ближайший крематорий без сопровождения родственников умершего. Из крематория урна с прахом доставляется на кладбище, которое заранее определили родственники. Погребальную урну с прахом хоронят в земле или пепел развеивают на специальной поляне на кладбище. Радиус кремационного обслуживания не превышает 50 км.

Использование кремации выгодно как похоронным организациям, так и клиентам . Похоронные фирмы экономят полезную площадь на кладбище, а клиентам кремация даёт возможность значительно удешевить похороны своих близких. Новшество, характерное именно для Чехии - использование специальной поляны для развеивания пепла. С точки зрения бизнеса это нововведение можно расценивать двояко. Конечно же это приносит прибыль не затрачивая при этом ни времени, ни материальных затрат, ни площади на кладбище. Но с другой стороны эта прибыль носит одномоментный характер, и нет возможности стабильного получения дохода (например, не используется колумбарий, а ведь за сохранение в нем урны с пеплом покойного взимается ежегодная плата и т.д.).

Высоким уровнем похоронного обслуживания населения отличаются Германия, Англия, Швеция, Австрия, Франция. В Англии и США первый этап обслуживания осуществляется в так называемом Похоронном доме, в котором проводится комплекс работ по подготовке умерших, включая сохранение в охлаждаемых камерах до похорон . Похоронный дом используется двояко: в одних случаях после обряда прощания в траурном зале автомобильный кортеж направляется на кладбище для захоронения гроба; в других -участники похорон с гробом следуют на автомашинах в крематорий, в траурном зале которого совершается торжественно-траурная церемония прощания. Наличие траурного зала в Похоронном доме и в крематории приводит к дублированию основных (траурный зал) и вспомогательных помещений для участников похорон, что можно считать не рациональным. Для российских условий подобное неэффективное использование производственных площадей является экономически нецелесообразным.

В данном случае имеет место совершенно нерациональный подход к объекту ритуального обслуживания - траурного зала. Ведь дублирования данного объекта в двух местах (в Похоронном доме и в крематории) ведёт к значительным и практически невосполнимым издержкам. Гораздо разумнее было бы отказаться от траурного зала в Похоронном Доме и таким образом значительно сэкономить как на содержании траурного зала, так и на персонале его обслуживающем. А так как в Похоронном доме основным объектом является именно ритуальный зал, то при его закрытии было бы целесообразно вовсе упростить Похоронный дом, а это уже вполне масштабное сохранение средств, которые можно будет вложить в иные сферы похоронного бизнеса.

Похоронный бизнес Франции можно рассматривать как наглядный пример сохранения похоронных традиций. В этой стране умерших в основном кремируют. Родственники имеют возможность арендовать нишу в колумбарии или участок на кладбище под могилу. Нишу можно арендовать на 5, 10 или 25 лет. Существует также и целевая сумма, которая платится за то, что урна будет там находиться постоянно.

Эта система аренды ниши является экономически вымеренной, так как даёт возможность дифференцированного подхода с точки зрения уровня доходов к каждому клиенту.

Усопших обычно захоранивают в семейные склепы, проектируемые и сооружаемые в неповторимом стиле. Семейные склепы - это одна из особенностей погребальной культуры Франции.

Захоронение в склепе - это самый дорогостоящий вид захоронения, но именно, учитывая многовековые традиции, французы очень часто хоронят своих близких в семейных склепах. Похоронные фирмы в этом случае получают доход не только от непосредственного захоронения, но и от проектирования склепа, и от ухода за склепом, и ещё за целый спектр сопутствующих услуг.

Управление кладбищами и их охрану осуществляет государство . Чтобы избежать появления случайных людей на кладбищах, уход за могилами осуществляют по абонементной плате, которую регулярно вносят родственники. Могильные памятники моют, высаживают цветы, убирают опавшие листья и сухую траву. Санитарный срок (кладбищенский период) составляет 15 лет, для повторного захоронения достаточно разрешения директора кладбища.

Во Франции существуют дома прощания. Туда забирают тело из морга и хранят в специальном помещении, оборудованном холодильными камерами. Имеются специальные залы, где установлены гробы и звучит органная музыка. Родственники могут находиться при усопшем круглосуточно.

Знакомясь с существующими стандартами на похоронное обслуживание такой высокоразвитой страны, как Швеция, нельзя не отметить, что организация обслуживания функционирует безотказно и без сбоев. Примером может послужить крематорий, который с 1948 г. действует безотказно.

Отличительной особенностью погребальной культуры Швеции является организация работы кладбищ (в Швеции почти нет колумбарных стен и захоранивают в могилу гроб или урну). Под захоронение отводится стандартный участок без оград, отсутствие оград позволяет экономить до 20% территории кладбища, которая отводится под прилегающие дорожки. Участок под захоронение арендуется сроком на 25 лет .

Идея отсутствия оградок на могилах с экономической точки зрения просто гениальна, т.к. позволяет экономить целых 20% территории кладбищ,

но при использовании колумбариев прибыль можно было бы ещё более максимизировать.

Стоимость стандартного обряда похорон составляет приблизительно около 2 тысяч долларов США. В эту сумму входит: одежда для умершего, санитарная обработка тела, транспорт, оформление документов, некролог в газете, отпевание, венок, гроб или урна для праха.

Швеция является практически идеальным примером, как с помощью максимального количества услуг получают высокую прибыль. Фактически весь основной перечень услуг здесь представлен, но зато полностью отсутствуют сопутствующие услуги (заказ билетов для иногородних близких покойного, организация поминальных обедов и т.д.), а это недополученная прибыль.

Особое место в организации похоронного обслуживания Германии занимают кладбища. Первейшая, исконная функция кладбища - служить местом погребения умерших, оставаться средоточением памяти о них.

Согласно Федеральному Положению о кладбищах, по всей территории Германии действуют определённые нормы площади для разных типов могильных участков. В соответствии с общественным характером кладбищ вопросы планировки, поддержания порядка, расширения площади и другие находятся в компетенции коммунальных служб. При этом допускаются небольшие отклонения от нормы, регламентируемые местными органами управления.

Разные типы участков рассчитаны на различный уровень доходов клиентов, а любое изменение в планировке могильного участка сопровождается взиманием дополнительной платы в местный бюджет.

Развитие ритуального бизнеса невозможно без тесного взаимодействия ритуальных служб разных стран. Одновременно это является своего рода входным барьером в ритуальный бизнес для случайных и нечистоплотных как в этическом, так и в финансовом плане людей.

Рассматривая зарубежный опыт организации похоронного бизнеса, нельзя не обратить внимания на организацию подготовки кадров. В странах, входящих в международную похоронную организацию, образование поставлено на индустриальные рельсы. Высокие требования профессионализма работников любого звена строго соблюдаются и контролируются.

Безусловно, российскому похоронному бизнесу необходимо интегрироваться в международный и похоронный рынок. Основное, что может предложить международный похоронный бизнес России - это новейшие технологии и разработки в похоронном деле, а также иностранные инвестиции в похоронный бизнес России. При достижении данных задач Россия безусловно реализует все свои экономические проекты в похоронном бизнесе, как на уровне государства, так и на уровне субъектов рынка.

Мировая практика развития ритуальных услуг показывает, что без широкого развития кремации, эта важная социальная проблема не имеет альтернативного решения.

4.2. Практика кремации и деятельность крематориев

Крематорий (от латинского "cremo" - сжигать) - представляет собой ритуальное здание, предназначенное для предания тел (останков) умерших (погибших) огню (кремации).

Кремация в 100 раз уменьшает территорию для погребения, а срок минерализации останков сокращается с 20 лет до 1 часа.

Первые крематории были построены в Италии, в Милане в 1875 году (совместные разработки немецких и итальянских инженеров). Уже в 20-х годах прошлого столетия во многих европейских городах даже с населением менее 100 тысяч жителей, считали возможным иметь крематорий, а в населенных пунктах с числом жителей свыше 110 тысяч наличие крематория является давно градостроительной санитарной нормой.

В 1874 году была образована Международная федерация кремации, основным назначением которой по сегодняшний день является ознакомление населения планеты с преимуществами кремации с точки зрения экономики, экологии, гигиены, санитарии, этики и эстетики. Сегодня Федерация кремации объединяет 21 страну, в том числе и Россию.

До революции в России первый крематорий был построен во Владивостоке с использованием печи японского производства, а первый крематорий в пролетарской России открылся в Петрограде в 1927году.

Сегодня кремация широко распространена в Северной Америке (в США насчитывается около тысячи крематориев), Европе, обязательна в странах Юго-восточной Азии. В Англии имеется 356 крематориев; в Чехии - 80; в Китае - 1300; во Франции -700 (фактически в каждом городе). В мире действуют 14 300 крематориев. Наиболее широко кремация представлена в Японии (кремируют 98% всех умерших), в Чехии (95%), Великобритании

(69%), в Дании (68%), в Швеции (64%), в Швейцарии (61%), в Австралии (48%), в Голландии (46%).

Преимущества кремационного комплекса:

Экономия пространства, сокращение земельных участков, выделяемых для традиционного погребения в землю в 50-100 раз, рационализация использования земельных ресурсов.
Отсутствие угрозы здоровью и жизни населения со стороны кладбищ-
колумбариев, улучшение экологии города, снижение санитарно- экологической напряжённости.
Сокращение затрат заказчика на 25-40% на организацию погребения по сравнению с традиционными похоронами.
Обеспечение безопасности колумбарных захоронений, памятников, обелисков в колумбарном парке, исключение кладбищенского вандализма.
Расширение перечня похоронных услуг, предоставляемых населению,
максимальное предоставление прав гражданам на свободный выбор вида погребения, предусмотренных Российским законодательством.
Повышение художественно - эстетического уровня похорон, привлечение духовности в похоронный обряд путём участия в нём церковнослужителей разных конфессий.

Градостроительные преимущества кремации:

возможность расположения кладбищ с урновыми погребениями в землю, с новыми приемами организации и зонирования территории, благоустройства, озеленения и оформления мест погребения;
возможность организации участков семейных захоронений без учета
прописки усопших;
придание старым, закрытым кладбищам "второй" жизни благодаря организации "подзахоронений" урн с прахом в существующие могилы.
Социальное значение крематория.

Строительство и эксплуатация крематория предполагает максимальную доступность кремационной услуги всем слоям населения. В ее основе -демократическая и гуманистическая направленность современной национальной градостроительной доктрины России. Внедрение кремации несомненно позволит нейтрализовать негативные, социальные последствия растущей стратификации общества - по крайней мере, в таком важнейшем ее сегменте, как похоронная сфера.
5.Обоснование изменений государственной политики
В предшествующий период государство постоянно пыталось снизить свою роль в экономике в качестве лекарства от всех экономических болезней. Но экономическая дерегуляция так и не привела к ожидаемой модернизации национальной экономики. Свободный рынок не может определить все нужды и предпочтения общества. К таким недостаткам рынка относятся:

- рынок не способствует сохранению не воспроизводимых ресурсов;

- не заинтересован в действенной защите окружающей среды;

- не может регулировать правильное использование ресурсов, принадлежащих всему обществу;

- не создает стимулов для производства товаров и услуг коллективного пользования;

- не гарантирует право всех граждан на труд и доход;

Не ориентирован на производство социально необходимых товаров всего необходимого ассортимента в ценовой нише доступной для их потребителей;

- не обеспечивает развитие фундаментальных исследований в науке;

- подвержен нестабильному развитию, что противоречит поступательному развитию общества.

Беспрецедентный для мирного времени спад российской экономики 90-х гг. лишь подтверждает мнение современной науки. Главным образом это было обусловлено глубоко ошибочным мнением руководства страны того времени о несовместимости методов государственного регулирования и рыночных механизмов. В то время как анализ мирового опыта убедительно свидетельствует о четко выраженной тенденции в развитии передовых стран, связанной с усилением взаимодействия рыночного саморегулирования с государственным и муниципальным планированием.

Участники парламентских слушаний на тему: «О практике применения Федерального закона «О погребении и похоронном деле», депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, научных и образовательных учреждений, общественных и религиозных объединений, специалисты в области услуг по погребению, обсудив широкий круг вопросов, связанных с организацией похоронного дела и практикой реализации Федерального закона «О погребении и похоронном деле», отметили, дела. что « государственное регулирование этой деятельности пока не представляет собой целостной системы. Не выполняются требования ряда важных статей федерального закона об организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Отсутствует единая государственная политика развития похоронного дела».

В области нормативно-правового регулирования

Как уже отмечалось, что ФЗ РФ «О погребении и похоронном деле» нуждается в коренной переработке. Точнее, необходимо делать его новую редакцию, а не приспосабливать отдельные устаревшие статьи к действительности сегодняшнего дня.

На первом этапе следует устранить явные противоречия с реалиями похоронного дела с учетом требований рыночной экономики и ввести их в действие соответствующим Указом Президента.

На втором этапе, до принятия нового Закона, ввести необходимые поправки в федеральное законодательство.

Сформулируем некоторые основные аспекты, которые следует учесть при разработке его новой редакции:

В Законе должно быть отражено все то новое, прогрессивное, что
имеется в Российской и зарубежной практике похоронного дела. Он должен быть прямого действия, чтобы его могли использовать во всех
регионах, все государственные, муниципальные и частные предприятия,
фирмы, компании, которые предоставляют населению ритуальные услуги.
Закон должен определить основные правила работы этих организаций.
Должен быть достаточно полным, охватывать все стороны
похоронного сервиса, чтобы не требовалось после принятия Закона
разрабатывать десятки дополнительных инструкций, положений и других
документов нормативного характера.
Оставить право Субъектам Федерации вносить свои
специфические нормы исходя из особенностей национального состава
населения региона, его религиозных и других традиций, а также финансовых
возможностей Субъекта Федерации по расширению прав потребителей
ритуальных услуг.
Должен быть предложен научно обоснованный понятийный
аппарат, даны определения по основополагающим терминам: кладбище,
крематорий, место захоронения, ритуальные услуги, похоронное дело,
родственное место, похоронный дом (как наиболее перспективная форма
предприятия, предоставляющего весь комплекс ритуальных услуг) и так далее.
Должны быть изъяты надуманные нормы и требования , например: размер кладбища (40 га), срок минерализации (20 лет), кладбищенский
период и прочее.

6. Надо разделить понятие «социальное пособие» и
гарантированный перечень ритуальных услуг на безвозмездной основе.

Заменить плохо работающую бесплатную льготу на твердую государственную поддержку в случае смерти человека.

7. Надо четко определить, что основной формой государственного регулирования развития похоронного дела является формирование системы специализированных служб по вопросам похоронного обслуживания. Право стать такой службой должны иметь предприятия и организации любых организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом РФ. Но следует определить основные требования к таким службам примененный порядок их формирования (создание, наделение правом ликвидации и т.д.).

Нуждается в законодательном закреплении и порядок создания,
эксплуатации и благоустройства кладбищ; порядок выделения земли под
кладбище и компенсации ее стоимости собственнику земли; порядок перевода
земель сельскохозяйственного назначения или лесных угодий в земли,
передаваемые под кладбища. Необходимо определить, что земли под
кладбищами являются «землями «общего пользования» или «историко-
мемориальными», находящимися под особой охраной Государства (см.
Земельный кодекс).

Необходимо законодательно определить - как гражданину, на
какой срок и на каких условиях предоставляется участок земли для
проведения захоронения умершего

10.Очень важной морально-этической проблемой является вопрос о
том, кому принадлежит тело умершего человека и кто вправе принимать
решение о месте и способе погребения умершего, месте его захоронения, о
форме и размерах памятника. Главное должно быть определено - кто и при
каких условиях имеет право изымать органы умершего для их использования в
научных целях или для трансплантации другим людям.

11.Практика развития рыночных отношений в нашей стране показывает, что настало время дать правовую основу для участия частного капитала в развитии похоронного дела.

В области управления

Исходя из реалий рыночной экономики и особенностей сферы ритуально-похоронного обслуживания органы государственного управления должны обеспечивать следующий комплекс задач по бесперебойному и эффективному функционированию отрасли:

1. Организация захоронения умершего. Любой умерший человек должен быть обязательно достойно похоронен независимо от материальных возможностей его или его близких, взявших на себя ответственность за погребение.

2. Обеспечение равных условий для всех участников рынка

ритуальных услуг.

3. Обеспечение регулирования рынка ритуальных услуг в условиях, когда отменено лицензирование этих услуг.

4. Обеспечить контроль за деятельностью агентов специализированных

служб по вопросам похоронного дела, обеспечить для них одинаковые условия работы.

5.Обеспечить финансирование проектирования, строительства необходимого количества новых, благоустройства и содержания действующих кладбищ.

6. Обеспечить разработку и принятие в регионах необходимой нормативно-правовой документации. Таких как:

Закон «О погребении и похоронном деле».
Правила работы кладбищ и крематориев.
Правила подготовки аттестации Агентов.
Порядок создания благоустроенных и семейно-родовых мест
захоронений, и других типовых правил.

7.Предотвращать возможный сговор субъектов рынка ритуальных услуг по установлению экономически необоснованных цен.

8. Обеспечить создание новых, благоустройство и содержание действующих воинских захоронений, как на территории России, так и зарубежом.

9.Обеспечить гарантии выполнения заказов на ритуальные услуги.

10. Обеспечить социальную защиту малоимущим гражданам.

11. Преодолеть и устранить намечающийся дефицит земли для захоронения умерших гробом или урн с прахом после кремации умерших. Должен быть отлажен такой механизм использования кладбищ, когда оно работает постоянно. В частности путем формирования семейных (родовых) захоронений. Провести совместно с Центром Госсанэпиднадзора региона планомерное обследование всех «закрытых» кладбищ на предмет разрешение захоронения на них гробом в родственные могилы.

12. Расширить производственный ресурс комплексов по

кремированию тел умерших.

14. Осуществить комплекс мероприятий по стимулированию

населения пользоваться услугами крематория (там, где они есть).

15. Создать принципиально новые объекты похоронного назначения (например, похоронный дом), способные предоставлять услуги на уровне мировых стандартов качества. Подобные объекты имеются в Санкт-Петербурге, Москве, Иванове, Екатеринбурге, Новосибирске.

16. Проведение реконструкции подъездных дорог к кладбищам и
крематориям, исходя из необходимости доведения их пропускной
способности до уровня, позволяющего использовать дороги без
ограничений при самых пиковых нагрузках, связанных с массовым
посещением кладбищ жителями города в весенне-летний период
(пасхальные праздники).

17. Осуществление полного благоустройства всех кладбищ с

созданием вокруг каждого из них, в соответствии с требованиями
нормативных документов, ограждения, строительством административно-
бытовых корпусов с полным набором служебных, санитарно-
гигиенических и других помещений.

18. Необходимо создать механизм постоянного контроля состояния

кладбищ, регулярной их оценки на предмет соответствия требованиям нормативных документов.

19. Обеспечить выполнение требований действующего ФЗ о сертификации продукции и ввести в новый закон, а также обеспечить безусловное выполнение субъектами хозяйственной деятельности отрасли сертификацию подготовки кадров, стандартов оказываемых услуг и используемых технических средств, транспорта и технологий.

20. Осуществить государственный заказ по обучению, повышению квалификации, переподготовке необходимых отрасли руководящих, инженерно-технических, рабочих кадров и специалистов.

21. Обеспечить финансирование необходимых отрасли прикладных научных исследований, разработку нормативных и право устанавливающих документов.

22. Обеспечить координацию развития и эффективной работы отрасли между:

задействованными структурами Правительства РФ (в настоящее время около 17 ведомств);
соответствующими структурами власти на федеральном, региональном и территориальном уровнях;
деятельность предприятий разной формы собственности.

В вышеприведенный список вошли только самые важные вопросы отрасли, требующие государственного регулирования. Можно сделать однозначный вывод, что нынешняя структура и методы управления не соответствует эффективному решению стоящих перед отраслью задач.

Предкризисного состояния можно избежать, восстановив разрушенную в период реформирования вертикаль управления. В системе народного хозяйства РСФСР функции управления отраслью выполняло самостоятельная структура в составе министерства строительства. В нынешней структуре Правительства РФ ее полномочия соответствовали федеральной службе.

Исходя из вышесказанного, целесообразно создать в составе Правительства РФ самостоятельный федеральный орган управления ритуальным комплексом. Но в современных условиях рыночного хозяйства необходимо построить не только вертикаль власти, но и осуществлять координацию с соответствующими органами субъектов федерации и местного самоуправления. Учитывая, что хозяйствующие субъекты имеют разную форму собственности, необходимо стимулировать и контролировать бизнес для обеспечения гарантированного качества услуг населению.

Кроме того, необходимо принять во внимание огромные размеры территории России, соответственно разные природно-климатические условия. Сложность территориально-административного состава – более 80 регионов, в каждом из которых созданы сотни муниципальных образований. А ведь именно на этот уровень перенесена ответственность за обеспечение населения соответствующими услугами и необходимыми предметами для проведения ритуала провода в последний путь своих близких.

Учитывая все вышесказанное, создание органа управления отраслью в Москве не позволит, в полной мере эффективно, обеспечивать решение стоящих перед ней вышеприведенных задач. Поэтому в состав нового федерального управления ритуальным комплексом необходимо включить 7 соответствующих Федеральных Агенств, которые необходимо создать на уровне федеральных округов.

На уровне каждого федерального округа целесообразно, в дополнение к вышеизложенным, решить следующие задачи:

1.Организацию и проведение в центре федерального округа (или в крупнейших городах округа) регулярных (1 раз в 2 года) выставок ритуально-похоронных принадлежностей, технологий, оборудования, изделий и т.д.

2. Обучение работников специализированных служб по вопросам

похоронного дел, в том числе рабочих, специалистов среднего звена,
руководителей предприятий обучение должно охватывать все основные формы
образования: заочное, дистанционное, дополнительное образование,
повышение квалификации, профессиональная переподготовка.

3. Проведение научно-практических конференций по проблемам развития

ритуально-похоронной сферы. Как правило, такие конференции наиболее
эффективны при их проведении в период выставок.

4. Формирование добровольных Ассоциаций, Союзов, Гильдий

предприятий и предпринимателей ритуально-похоронной сферы.

В государственно-частном партнерстве

Исходя из особенностей ритуально-похоронной сферы и необходимости разрешения имеющихся в отрасли проблем необходимо, прежде всего, обеспечить координацию работы органов государственного управления и местного самоуправления, частных, муниципальных и государственных предприятий.

Такая координация наиболее целесообразна через государственно-частное партнерство как важнейшего инструмента разрешения проблем отрасли и стимулирования ее развития.

Применительно к ритуально-похоронной сфере государственно-частное партнерство может реализоваться по следующим направлениям:

1. совместные (частно-государственные) инвестиции в строительство новых, благоустройство и содержание действующих объектов инфраструктуры;

2. формирование в регионах Попечительских (экспертных) советов
по вопросам похоронного дела, в которые входят
представители органов муниципального и/или государственного управления; муниципальных (государственных) и частных предприятий ритуально-похоронной сферы, общественных и религиозных организаций;

3. формирование специализированных служб по вопросам

похоронного дела. Их создание, как уже отмечалось, в соответствии с законом РФ «О погребении и похоронном деле» возложено на органы местного самоуправления, а в гг. Москве и Санкт-Петербурге на органы государственного управления. Организационно-правовая форма служб законом
не определена. По сложившейся практике статус специализированной службы получают ритуально-похоронные предприятия различных организационно-правовых форм, в том числе: частные, муниципальные, государственные;

4. договорные взаимоотношения, как предприятий разной формы собственности, так и с органами федеральной, региональной и муниципальной власти по всему спектру хозяйственной деятельности отрасли;

5. организация системы сертификации услуг, товаров, стандартов качества и подготовки кадров;

6. совместная разработка требований и программ обучения, подготовки и переподготовки, повышения квалификации кадров.

страница 1 страница 2