§ 3. Цели и функции юридической ответственности Для более глубокого проникновения в сущность юридической ответственности необходимо выяснить ее цели и назначение в обществе. На необходимость подобного выяснения указывал еще Н. Винер: «До тех пор, пока общество не

Понятие, признаки, цели, функции и виды юридической ответственности Ответственность в широком (философском) смысле означает свойство человека, заключающееся в осознании и правильном понимании им своих обязанностей (долга) по отношению к другим людям, государству,

Управленческий процесс осуществляется в различных формах, при помощи разнообразных методов, процедур и правил, что в совокупности составляет его технологию.

Анализируя процесс исполнения решений и его этапы, мы опи­сывали некоторые способы управляющей деятельности (органи­зационной, контролирующей и др.) и тем самым затрагивали воп­росы методов. Теперь предстоит сосредоточить внимание на тео­рии вопроса и рассмотреть наиболее распространенные методы воздействия управляющей системы на управляемых.

Понятие метода государственного управления обозначает осоз­нанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами. Это понятие характеризует определен­ный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управ­ленческих действий для достижения поставленных целей.

Метод выражает функцию управления в действии. Каждая ре­ализуемая функция выступает в качестве метода. Например, пла­нирование - одна из функций и вместе с тем способ управленчес­кой деятельности.

В многообразии методов управления, описанных в литерату­ре, можно выявить их общую природу, общие элементы струк­туры, некоторые совпадающие тенденции развития и характер­ные взаимосвязи. Любой метод - это осознанный субъектом способ деятельности, сообразующийся с закономерностями объекта, с логикой его самоорганизации и саморегуляции и ориентирован­ный на удовлетворение потребностей и интересов управляемых. В методе аккумулировано знание об объекте, его закономернос­тях. В его структуре такие общие элементы, как подход, прием и операция, а также норма и средство. Термин «подход» обозна­чает ориентацию действия, соответствующую пониманию объек­та управляющим субъектом. В характере «подхода» объективируется концепция (теория) метода. Например, административ­но-командные методы предполагают подход к управляемому объекту как лишенному собственной активности, нуждающему­ся во внешнем прямом воздействии. Сущность экономических методов иная - подход в форме косвенного влияния на призна­ваемые субъектом механизмы саморегуляции экономических про­цессов через целенаправленно создаваемую ситуацию. Приемы и операции - отдельные действия и ряд взаимосвязанных дей­ствий, образующих управленческий процесс; нормы - правила действия, закрепленные законом или иным нормативным пра­вовым документом; средства - виды ресурса, используемого для достижения цели решения.

Методы государственных решений, составляющие их элемен­ты, имеют свою специфику, связанную с использованием в каче­стве средства управляющего воздействия властных полномочий. В арсенале средств - разнообразные виды политического капи­тала (орудий власти), которыми располагает тот или иной госу­дарственный орган управления: материального, человеческого, информационного и др. Результаты применения методов государ­ственного управления воплощаются в реализации функций госу­дарства, в осуществлении конкретных задач по созданию нуж­ных обществу продукции, благ и инициированию необходимых процессов.

Теория фиксирует общность некоторых существенных призна­ков различных методов государственного управления и современ­ного менеджмента (науки и практики управления в производ­ственных организациях). Они, так же как и технологии менедж­мента, нацелены на оптимизацию управленческого процесса, на наиболее полное выявление и использование потенциальных воз­можностей управляющей системы. Эффективность методов в ко­нечном итоге измеряется обеспечением стабильного состояния общества и устойчивостью тенденции его позитивных изменений. Конкретные показатели эффективности в основном сходны с кри­териями технологий социального менеджмента. Это: достаточная простота метода (механизм его действия не должен быть излишне усложнен); гибкость; способность изменяться под влиянием пере­мен среды и эволюционирования управляющей системы; эконо­мичность - в смысле реализации принципа экономии, энтропии и рационального использования ресурсов; возможность понимания участниками управленческого процесса назначения метода, его направленности; доходчивость технологии применения .

Теория выявляет общую тенденцию методов адекватного вы­ражения требований объективных законов и принципов управле­ния, а также повышения уровня рациональности управленчес­кой деятельности. Скажем, метод планирования в современных системах имеет качественно иную направленность и содержание, чем это было в системе государственного социализма. В после­дней планирование являлось основной директивной формой уп­равления прямого действия. В современных же системах - это одна из форм целеполагания. Планирование в данном случае - не командная модель действия по реализации решения, а ориен­тир движения к конечной цели, причем корректируемый по мере обновления используемой информации. Таков, в частности, ме­тод индикативного планирования.

Существенно важно отметить еще одну черту методов государ­ственного управления - их взаимосвязь, равно как и функций. Ни один метод не приводит к желаемым результатам вне взаимо­действия с другими. Комплексный характер использования набо­ра методов при решении конкретных проблем - одно из правил системного подхода.

Методы управления, как и прочие технологии, обусловлены закономерностями объекта и главным образом теми потребностя­ми и интересами управляемых, на реализацию которых нацеле­ны усилия управляющего субъекта. Они результативны, если тех­нология субъекта (приемы, процедуры) будут соответствовать уров­ню разнообразия объекта; если субъект будет стремиться не к искусственному ограничению существующего естественного раз­нообразия объекта (богатства проявления его поведения, его по­требностей, интересов и целей), а к «балансу разнообразий» сво­его объекта . Метод тем эффективней, чем в большей мере его применение обеспечивает согласованность целенаправленной, ре­гулирующей деятельности субъекта с механизмом самоорганиза­ции общественной системы. Последний же зависит от типа соци­ально-политической системы и состояния гражданского общества. Однако сказанное нельзя понимать в смысле признания пассив­ного отношения субъекта к выбору методов и механизмов их дей­ствия. За субъектом - приоритет именно в выборе арсенала ме­тодов и технологии управленческого действия, в отработке (теоретической и практической) организационных форм применения, в обеспечении адаптации методов к изменениям общественной системы.

Наконец, применение тех или иных методов в данной области управления определяется целью и идеологией системы государ­ственного управления. Например, ориентация российских влас­тей на доминирование нормативно-правового регулирования в сфере экономики была осуществлена в соответствии с объявлен­ной либерализацией экономики и принятой монетаристской концеп­цией. Специфика экономических условий, сложившихся в стране, не была учтена. Неудача проводившихся в 90-е гг. реформ - подтверждение того, что приоритет выбора методов управления, принадлежащий субъекту, не абсолютен, а ограничен объектив­ными особенностями и потребностями объекта. То же самое сле­дует сказать о влиянии на выбор методов элементов субъективно­го фактора: профессиональной подготовки кадров, личных ка­честв лидеров государственных организаций и пр. Такое влияние бесспорно, однако не безгранично. К примеру, управляющие с низкой профессиональной подготовкой склонны чаще прибегать к административно-командным методам. Нынешние же полити­ческие и экономические условия сужают социальное простран­ство для их использования.

Зависимость методов, да и организационных форм государ­ственного управления от состояния управляемого объекта, от из­менения среды порождает проблему адаптации управляющей сис­темы. Государственным органам приходится постоянно иметь в виду, что объективные социально-политические и экономические условия, потребности и интересы общества и его частей изменя­ются быстрее, чем конкретные организационные формы и методы управления. Будучи в большинстве своем закрепленными в пра­вовом порядке, формы и методы деятельности государственных институтов неизбежно приобретают черты консервативности, кос­ности. Они остаются одними и теми же на протяжении ряда лет, обретая, кроме прочего, еще и силу привычки, инертность тра­диции, тогда как содержание экономической, социально-полити­ческой и других деятельностей непрерывно изменяется, стано­вится иной и окружающая среда. В результате всякая организа­ционная форма и методы управления могут со временем превра­титься из инструментов рационального регулирования, поддер жания состояния стабильности общества и его возможного разви­тия в фактор дестабилизации и разрушения.

Назревшей потребности адаптации управляющей системы к изменившимся условиям среды и объекта управления могут про­тивостоять в таких случаях сложившиеся структуры управле­ния, комплекс практикуемых методов управления, некоторые нормы и даже принципы, регулирующие управленческую дея­тельность, стиль мышления кадров, и т.д. Существующие формы и методы управления изменяются тогда, когда они в основном исчерпывают себя и складываются объективные условия для воз­никновения новых структур и методов. Противоречий между от­жившими формами и методами управления и изменившимися объективными условиями и потребностями государства невозможно избежать; их важно не просмотреть, не допустить до развития в конфликт между управляющей системой и управляемым объек­том.

Самоуспокоенность кадров, «барьер идиллий» зачастую ока­зываются непреодолимыми, что приводит в конечном счете к краху системы. Это произошло с советской системой государственного управления экономикой. Не менее разрушительна и другая край­ность, когда выявившееся противоречие между исчерпавшей себя управляющей системой и потребностями общества объясняют как следствие изначальной порочности системы и стремятся разру­шить ее до основания, смести с лица общества все ее элементы, не исключая те, потенциал которых послужил бы становлению но­вой системы. Так поступили радикальные реформаторы-либера­лы, пришедшие к власти в нашей стране в августе 1991 г. И только неутешительные результаты проводимых реформ застави­ли здравомыслящих политиков и управленцев начать критичес­кий пересмотр многих позиций.

Изложенные теоретические соображения по проблеме позво­ляют сделать вывод о том, что методы государственного управле­ния и связанные с ними организационные формы достаточно чув­ствительны к изменениям управляемого объекта и окружающей среды. Они раньше других элементов системы, скажем, функций или взаимосвязей между управляющими субъектами, реагируют на новые цели и стратегии. Вот почему подход к проблеме мето­дов будет корректным при условии, если он исключает представ­ление о некоем постоянном комплексе методов и технологии их реализации, якобы присущих действию системы в любых ситуа­циях и на любых этапах модернизации общества.

Способы воздействия на управляемых многообразны: а) пря­мое (непосредственное) воздействие, основанное как на авторите­те субъекта власти, так и на внешнем принуждении; б) воздей­ствие через мотивы и потребности - стимулирование желаемого поведения и деятельности; в) через систему ценностей - инфор­мацию, воспитание, обучение; г) через окружающую социальную среду - изменение условий труда, статуса организации; измене­ние организации кооперирования деятельности людей. Каждый из них осуществляется своими средствами. Отсюда и группиров­ка методов управления.

В зависимости от средств управляющего воздействия различа­ются методы: административно-правовые, организационные, по­литические, экономические, социальные, информационные, идео­логические и социально-психологические. Возможны иные типо­логии. По характеру воздействия: демократические, авторитар­ные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.

Рассмотрим первую группу методов - общих для всей систе­мы органов управления.

Административно-правовые методы опираются на иерархичес­кую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их - воздействие на управляемых по типу - «приказ - исполне­ние». Отношение прямого подчинения управляемого управляюще­му обеспечивается системой законодательства, реализацией власт­ных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий ад­министративно-правовых методов: закон, подзаконные акты, ди­ректива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений. Субъект - носитель административ­ной власти. Административно-государственное управление базиру­ется на административно-правовых методах.

Примером реализации административно-правового метода мо­жет служить любое постановление или распоряжение органа ис­полнительной власти, содержащее обязательные предписания нижестоящим органам осуществлять определенные мероприятия по управлению предметами, относящимися к их ведению.

Административно-правовые методы характерны для бюро­кратической модели управленческой организации. Ее отличают: жесткая централизация власти (в форме единоначалия); форма­лизация правил поведения членов организации и стандартизация задач; неприкосновенность организационной иерархии (каждая нижестоящая ступень находится под прямым контролем выше­стоящей; каждый член организации имеет узкий строго установ­ленный круг прав, обязанностей и компетенции и т.д.). Такая модель, по словам американских авторов, эффективна при ста­бильной среде и невысоком уровне используемых технологий. Она неизбежно столкнется с трудностями по мере нарастания неопре­деленности управленческой ситуации и усложнения задач, реша­емых организацией .

Использование норм права в управлении необязательно связа­но с воздействием на управляемых по типу: «приказ - исполне­ние». Право служит также инструментом опосредованного регу­лирования деятельности - социальной, экономической или ка­кой-либо другой. В этом случае мы имеем метод нормативно-правового регулирования, производный от административно-пра­вового. О таком методе идет речь, в частности, в Послании Пре­зидента РФ Федеральному Собранию России 1998 г. Основное средство воздействия на рыночную экономику, говорится в доку­менте, - нормативно-правовое регулирование и контроль, что создает благоприятную правовую и институциональную среду оби­тания и развития бизнеса и конкуренции.

В ситуации кризиса и необходимости достижения экономичес­кой стабилизации государство в совокупности методов регулиро­вания экономического процесса может пойти на применение ад­министративно-правовых мер воздействия, но «в разумной про­порции». Администрирование же в качестве исключительного средства воздействия на экономику недопустимо.

Организационные методы основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это - управле­ние при помощи создания организаций или совершенствования существующих для решения определенных задач. Всякий орга­низационный процесс представляет собою форму конкретного уп­равленческого процесса. Функции управления реализуются тем продуктивнее, чем адекватнее целям управления его организа­ции. Согласование функций, оптимизация их осуществления, предупреждение или преодоление дисфункций, гармонизация струк­тур, активизация участников управляющей системы - все это в значительной мере обеспечивается качественной организацией. Ведь организация есть такая система взаимосвязей между участ­никами, в которой поведение каждого определяется ее правилами («организационный императив»). Изменение организации (раз­витие или деградация) влечет за собой изменение связей и отно­шений между составляющими ее участниками.

Организационные методы затрагивают все этапы управления. Вот некоторый набор типичных организационных действий: рас­пределение ролей между участниками управленческих отноше­ний или внесение корректив в существующую схему ролевых ста­тусов; перераспределение полномочий, обязанностей и ответствен­ности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструмен­тария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.; кад­ровые перемещения с целью замены менее подготовленных лиц более подготовленными с точки зрения соответствия их задачам, стоящим перед организацией; совершенствование системы внут­ренней коммуникации и др. Организационные мероприятия про­водятся путем прямого и косвенного воздействия на управляю­щих и на управляемых. Используются правовые нормы и сред­ства общественного воздействия, принуждение и убеждение, ав­торитет руководителя и влияние общественного мнения. Органи­зационные мероприятия в сочетании с административными сред­ствами воздействия (приказ, распоряжение и пр.) образуют ад­министративно-организационные методы.

Политические методы управления (руководства) - это спо­собы прямого или косвенного (в большинстве своем) воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи полити­ческих средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии - важнейшие направляющие факторы воздействия государства на общество и на саму систему управления. Публичная (откры­тая) политика - организующая и мобилизующая сила. Ее воз­действие на управляемые массы и общественные процессы - это влияние общих интересов, концентрированным выражением ко­торых политика является. Политические методы - составная часть демократических технологий управления. Последние сла­гаются из всего комплекса демократических форм, норм и про­цедур политических действий и отношений, сложившихся в прак­тике демократических государств. На высшем уровне организа­ции власти ведущее место занимают технологии парламентариз­ма - нормативно закрепленные формы, способы, средства и процедуры коллективного обсуждения и принятия законодатель­ных актов. Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоб­бирование групп и интересов в парламенте, практика-депутат­ских запросов правительству, парламентские слушания - вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.

Стержневой технологией демократии являются публичное об­суждение проектов решений (резолюций, законов и пр.), а также различные виды выборов как формы выражения воли большин­ства. Референдумы, переговорный процесс, дискуссии «за круг­лым столом» - методы, широко используемые правящим субъек­том для разрешения острых политических, экономических, со­циальных и других проблем общенационального значения. В об­щественную жизнь нашей страны в последние годы вошли такие частные технологии реализации политических методов, как по­литическая реклама, теледебаты по актуальным проблемам, паб-лик рилейшнз (англ. риЬНс ге1а1юпз - отношение с публикой) - деятельность государственных и иных организаций, обеспечива­ющих взаимопонимание и сотрудничество этих организаций с об­щественностью.

Политические методы не исчерпываются общественными фор­мами воздействия и демократическими процедурами. За этими технологиями стоят инструменты государственной власти и пра­ва, единая воля общества. Действие их может проявляться и в прямом принуждении (преследование, репрессии и пр.). Специ­фика же политических методов - во влиянии на поведение лю­дей, на выбор ими форм участия (или неучастия) в политическом процессе, на отношение к системе господствующих ценностей, на формирование желаемой для государства социально-политичес­кой обстановки, на отношение граждан к власти и т.д.

Экономические методы обычно рассматривают в соотноше­нии с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики, о необходимости рационального сочетания административных и рыночных рычагов управления в рамках усиления государственного регулирования социально-экономических и общественных процессов. При этом целесообразно освоение новых методов правовых, экономических, финансовых, организационно-технических, коммуникативных и других рычагов государственного управления .

Выдвижение экономических методов на первый план в усло­виях становления рыночной экономики не означает, что адми­нистративно-правовые методы управления в этой сфере вообще должны быть устранены, как полагают либералы. В кризисных ситуациях без использования административно-правовых мето­дов не обойтись. Доказательство тому - нынешние проблемы государственного управления в нашей стране. В государствен­ном секторе экономики они будут присутствовать постоянно; однако приоритетными в экономической сфере жизни являются экономические методы. Основное отличие этих методов от адми­нистративно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми сред­ствами на интересы управляемых. Экономический фактор не есть орудие прямого насилия; он вынуждает управляемых посту­пать в соответствии с материальными потребностями, со стрем­лением обладать средствами для их удовлетворения или накап­ливать таковые.

Экономические методы - это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций. Распределение и перерасп­ределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разра­ботка и реализация бюджетов - главные инструменты управле­ния экономическими методами. А применительно к человеку - это механизмы материального стимулирования труда и предпри­нимательства. Важнейший стимул - прибыль; власть богатства, денег.

Социальные методы, как и экономические, используются уп­равляющим субъектом в целях мотивации активности управляе­мых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворе­ния жизненных потребностей и интересов. Сущность социальных методов заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей, на факторы, бло кирующие их влияние, на факторы, вызывающие удовлетворен­ность человека условиями своей жизни и результатами конкрет­ной деятельности, и те, что обусловливают неудовлетворенность, стимулируют социальную пассивность или даже отчужденность от общественных дел.

Арсенал социальных средств управляющего воздействия на управляемых обширен. Он включает как технологии формирова­ния разумных, соответствующих ценностям системы потребно­стей, так и средства социального контроля, стимулы, мотивиру­ющие как индивидуальную активность (различного рода соци­альные оценки и вознаграждения), так и массовую. В числе госу­дарственных технологий разработка и осуществление общегосу­дарственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного мини­мума населения и регулирование на его основе систем оплаты труда и пенсионного обеспечения старших поколений; сочетание в социальной политике государственных форм обеспечения насе­ления и услуг частного сектора, государственной поддержки с рыночными механизмами ее реализации.

Перед органами исполнительной власти и управления страны стоит задача осуществить перестройку всей системы государствен­ной социальной помощи; ввести государственные стандарты в си­стеме общего школьного образования и заложить контроль каче­ства всех видов образования; сформировать систему государствен­ных гарантий бесплатной медицинской помощи; сделать реаль­ные шаги на пути разгосударствления социальной сферы, и т.д. К сожалению, в условиях тяжелейшего экономического кризиса и непоследовательности проводившейся социальной политики, указанные социальные технологии не срабатывают так, как ожи­дает общество.

Идеологические методы государственного управления - не пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Дру­гой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакци­онная? Для демократического общества неприемлема любая гос­подствующая государственная идеология. Однако это вовсе не исключает необходимости общей, признаваемой большинством населения данного государства, системы идей и духовных ценноетей. На их основе, явно или скрыто, строится технология стиму­лирования социально-политической активности масс и элит, ме­ханизмы реализации демократических принципов власти и уп­равления. Так, американскую демократию и все важнейшие до­кументы государства пронизывают три идеологических принци­па: равенство людей (все созданы равными); свобода их самовы­ражения; признание способности каждого и общества в целом к совершенствованию. Эти принципы составляют суть американс­ких либеральных индивидуалистических ценностей, образующих так называемую «американскую веру». В отличие от европейских стран, как отмечают социологи США, в этой стране был и есть широкий консенсус по основным политическим ценностям и убеж­дениям.

В европейских странах, пишет А.А. Зиновьев, естественным путем сложился идеологический механизм как составной элемент формирования культуры, образования и воспитания, средства массовой информации и государственных учреждений. Эти функ­ции выполняют школы, университеты, газеты, кино, реклама, партии и др. Подобно экономике, в идеологической сфере суще­ствует и функционирует «рынок идей»; есть их производители и потребители. Никто принудительно не вдалбливает в головы лю­дей идеологию. Гораздо эффективней действует другой метод: дать людям идеологическую свободу, создать иллюзию идеологическо­го поля и даже идеологического хаоса. Но при этом неустанно вносить в такой идеологический хаос банальные идеи, отвечаю­щие потребностям «деидеологизированных граждан». Идеологи­ческая свобода в условиях западного идеологического поля, отме­чает автор, есть гораздо более сильное средство идеологического воздействия на граждан, чем идеологическое принуждение .

Идеологический хаос и ценностный духовный вакуум, насту­пившие в России, убеждают в несостоятельности адептов деидео­логизации общества. Прав профессор В. Иванов, утверждая, что такая деидеологизация «означает погружение его в абсурдное со­стояние, когда борьбу идей заменяет силовая борьба, а осознан­ная деятельности людей, политических партий и движений под­меняется или механическим выполнением указаний «сверху» или столкновением личных амбиций отдельных лидеров» . В этой связи понятно стремление высшего политического руководства страны, поддержанного значительной частью российской капита диетической и интеллектуальной элиты, сформулировать общую для России идею.

Группа крупных предпринимателей в «Обращении к главе Рос­сийского государства и ко всем ответственным политикам» пи­шет, что нельзя выдумывать очередную «национальную идею». Но нельзя жить дальше без настоящей государственной идеоло­гии, опирающейся на чаяния широких общественных слоев, име­ющей почву в лучших отечественных традициях, широко и сме­ло открытую будущему страны. Действительно, бесплодно наме­рение решить важнейшую задачу формирования новой идеологии усилиями узкого круга политических чиновников. Идеология - сердцевина государственного и народного духа, и рождается она не на загородных правительственных дачах, не в заказных газет­ных дискуссиях, а в гуще общественного исторического творче­ства как синтез духовных традиций и инновационных идей ин­теллектуальных кругов общества.

Идеологические методы заменяют технологию административ­ного командования и правового принуждения. Их действие ори­ентировано на активизацию общественной сознательности людей и подчинено формированию системы мотиваций, соответствую­щей целям государственной политики. Практические формы реа­лизации идеологических методов разнообразны, главное же - пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и, конечно же, средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: кон­цепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государ­ственные символы, политически и идеологически ориентирован­ная терминология. Способ воздействия - убеждение людей, ма­нипулирование массовым сознанием и поведением. Временами начинают доминировать агрессивные технологии идеологическо­го принуждения, духовного насилия над личностью. Борьба идео­логий может приобретать острейшие формы и провоцировать по­литическое противостояние, доходящее до насильственных конф­ликтов. Цивилизованные правила государственного управления, разумеется, исключают подобные последствия применения идео­логических методов.

Информационные методы - совокупность информационных технологий воздействия на объект управления. Средство воздействия - различные виды информации: служебной, научной, про­пагандистской и пр. Основное орудие информационных техно­логий - современная индустрия массовой информации. Инфор­мация как элемент управленческого воздействия пронизывает все способы управления, и поэтому рассматриваемые методы ре­ализуются в составе всех других методов. Самостоятельно дей­ствующими они являются в политике и специализированных отраслях духовной жизни: в науке, идеологии, телерадиовеща­нии, печати и др.

Информационные технологии нацелены как на косвенное, так и на прямое влияние на управляемых. Они формируют соответ­ствующие алгоритмы действий, ориентации и установки, убеж­дения и культурные (или контркультурные) образцы, способ­ствуют интеграционным или дезынтеграционным процессам. Ин­формационная деятельность превратилась в специализирован­ную функцию системы и составляет неотъемлемый элемент лю­бого вида управленческой деятельности и отношений - комму­никативные взаимосвязи. Для нормального функционирования властей в условиях, когда возникла «система вездесущих средств массовой информации», пишет французский политический дея­тель М. Рокар, нужно сделать их «составной частью управле­ния» . Огромная роль СМИ в жизни государства и общества побудила органы власти к созданию законодательной базы их функционирования.

Социально-психологические методы важны потому, что ре­зультаты работы управляющей системы во многом (а иногда в решающей степени) зависят от такого фактора, как социально-психологическая атмосфера, общественные настроения. Внешние условия жизнедеятельности человека регулируются администра­тивно-правовыми, экономическими и другими методами. Соци­ально-психологическое же состояние людей не поддается непо­средственному воздействию этих факторов. Социально-психоло­гические методы - это комплекс приемов и средств целена­правленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или на­пряженности, массового оптимизма или пессимизма, обществен­ной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпоч­тений, ориентации и т.д. В системе государственного управления нет специальных институтов, которые бы занимались исключи тельно вопросами формирования социально-психологической ат­мосферы в обществе. Эта работа ведется в первую очередь сред­ствами массовой информации, идеологическим организациями, учреждениями литературы и искусства, а также церковью. Госу­дарство не может навязывать принудительно тот или иной соци­ально-психологический проект. Ориентиром для деятельности данных организаций служит государственная политика, ее сущ­ность и направленность.

Социально-психологические технологии используются в мани-пуляционных методах. Манипуляция (франц. ташри1айоп, от лат. ташри1и8 - пригоршня, горсть, тапиз - рука) - система приемов социально-психологического воздействия на массы с це­лью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипу­лирующего субъекта направлении. Манипулирование осуществ­ляется главным образом с помощью средств массовой информа­ции. Приемы манипуляции разнообразны: сознательная неадек­ватная актуализация событий, идей, мнений, обычаев, стереоти­пов поведения; искаженное освещение исторического прошлого и явлений современности; односторонний подбор фактов и аргу­ментов и т.д.

Широко используются языковые средства, например, манипу­ляция терминами, технология подачи информации (акценты, ил­люстрации, сюжеты и пр.).

В реальном процессе функционирования системы государствен­ного управления описанные методы и технологии используются в различных комбинациях. В авторитарных системах имеют при­оритетное значение административно-принудительные или адми­нистративно-командные методы, в демократических - админис­тративно-правовые (с акцентом на правовые), политические и социально-психологические методы и технологии. Мобилизаци­онные стратегии управления реализуются преимущественно тех­нологиями принуждения и идеологического влияния, а стратегия участия (сознательной активности управляемых) - в первую оче­редь путем формирования социальных стимулов и мотивации сво­бодной деятельности.

Приоритетность определенного вида метода для данной госу­дарственной системы не отменяет общего правила - комплексно­го использования различных методов. Коль скоро государствен­ные решения многоцелевые, то и реализация их может быть осуществлена не одним, а совокупностью способов и средств управ­ляющего воздействия на управляемый объект, при ведущей роли тех, которые соответствуют политической природе системы. Дик­таторский режим, управляя обществом административно-прину­дительными методами, широко использует идеологические и со­циально-психологические средства воздействия на подданных. Противоположный ему демократический режим, отвергая наси­лие над человеком, не обходится без применения легитимного принуждения.

Управление служит особым видом творческой деятельности, имеет целью развитие и инновации.

Сущность управления проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) - информация обратной связи (после исполнения команды). Схематически процесс управления показан на рисунке.

Интенсивность команд и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Например, в управлении армией сильным является канал команды, а обратная связь почти отсутствует. В регулировании рыночной экономики наоборот. При неконкретных и путаных командах обратная связь или искажается, или совсем не обнаруживается.

Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.

Государственное управление реализует функции, направленные на исполнение политических решений, законов, других нормативных актов. Властные отношения в данном случае базируются на распоряжении и подчинении вплоть до принудительного исполнения. Управление также включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.

В государственном управлении объектом выступает вся макросистема, представляющая собой совокупность микросистем. Субъектами управления являются многочисленные организационные структуры, каждая из которых в соответствии с системным подходом может быть объектом управления в качестве микросистемы (подсистемы).

Классическая школа управления (А. Файоль и др.) в качестве основных принципов выделяет разделение производственной и управленческой деятельности, построение организационных структур для выполнения управленческих функций планирования, координации, мотивации, контроля. Все функции взаимосвязаны и требуют при исполнении принятия решений. Всякая организационная структура предполагает единоначалие, соответствие полномочий и ответственности, подчинение личного общему, поддержание корпоративного духа. В то же время она есть открытая подсистема, на входе которой ресурсы, информация, а на выходе - продукция (услуги).

Принципы классической школы реализуются в государственном управлении через механизм непосредственного воздействия по ступеням ведомственной иерархии, соподчиненность руководителей, концентрацию функций. Технократический подход к управлению классической шкалы, при котором человек рассматривается лишь как производитель и потребитель, вызвал к жизни альтернативные подходы с ориентацией на гуманизацию управления.

Так, поведенческая школа (Э. Мэйо и др.) в центр внимания ставит человека в производственной среде, поведение которого зависит не только от материальных факторов, но и от удовлетворенности трудом. Поэтому управленческое воздействие должно предполагать использование социально-психологических факторов.

В реальной действительности успех очень часто зависит от способности использовать ситуационный подход, предполагающий прямое наложение принципов науки управления на конкретные условия. При этом выявляются ситуационные переменные, влияющие на организационную структуру, которые упорядочиваются на основе ситуационного мышления.

Если исходить из распространенной точки зрения на государство как на корпорацию, то методы управления бизнесом можно распространить на государственное управление (министр - топ-менеджер, губернатор - антикризисный управляющий и т.п.). Действительно, общие положения можно выявить, но в целом это был бы механистический подход, не учитывающий эффект синергизма, сводящий государственное управление к управлению персоналом офиса. У государственного и корпоративного управления разные цели (предоставление услуг и получение прибыли). Государство, прежде всего, сложная макросистема, требующая соответствующих методов и уровня культуры управления. Здесь недостаточно классических подходов, так как нужно обеспечить лучшие формы взаимосвязей людей между собой, с прошлым и будущим, с природой.

Принципы государственного управления

В практике государственного управления руководствуются принципами, этическими нормами, которые служат обобщенным выражением рациональной практики управления. Перечислим основные из них.

Сочетание полномочий с ответственностью . Полномочия - это право принимать решения; ответственность - обратная сторона полномочий. Руководитель получает жестко ограничиваемые полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.

Выделение ведущего звена . Ведущими (приоритетными) считаются сферы, отрасли, социально-экономические проблемы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества. По ведущим звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они получают преимущественное материально-финансовое обеспечение.

Комплексность . При обеспечении приоритетов предусматривается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных.

Соподчиненность . Интересы меньшего объекта не могут быть выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управляемых каждое среднее звено выступает в роли и управляемого и управляющего. Утверждаются правила, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое решение принимает.

Единоначалие . Исполнитель получает задание непосредственно только от одного руководителя. За выполнение работы руководитель отвечает в полной мере, если обладает всей полнотой принятия решений в данной сфере.

Инициативность и профессионализм . Добровольная разработка исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения. Каждый на своем месте должен быть лучшим специалистом. В своей области заместитель должен быть эрудированнее начальника.

Соответствие цели средствам ее достижения . Цель не всегда оправдывает средства. Необходимо определение границы допустимой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания. Важно соблюдать этот принцип при радикальных преобразованиях общества.

Своевременность принятия решений . Для достижения одной и той же цели могут предлагаться диаметрально противоположные пути ее достижения. Истинность программы на старте определить невозможно, критерием выступят только практические шаги по тому или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед методом проб и ошибок, чем медлить, стоять на месте.

Сочетание линейных и функциональных служб . Линейному руководителю сложно выполнять многочисленные функции управления, для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний. Поэтому линейное руководство осуществляется с помощью функциональных органов, состоящих из квалифицированных специалистов по отдельным функциям управления. Руководитель сложной системы направляет, объединяет и координирует деятельность линейных руководителей и руководителей функциональных служб.

Предупреждение проблем . Управленческие задачи должны решаться таким образом, чтобы не возникало новых проблем.

Нравственность . Не забывать изречение Конфуция: «Возвеличь низких и низведи благородных, и государство будет уничтожено».

Принципы управления реализуются в различных вилах государственного управления, которые предполагают соответствующие методы воздействия на управляемые объекты.

Координационное и субординационное управление

По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации. Федерация имеет единый орган государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. Россия согласно Конституции является федеративным государством, которое включает 88 субъектов Федерации и имеет различные формы местного самоуправления 1 В ряде субъектов РФ проведены референдумы по объединению субъектов РФ, расположенных в границах одной и той же области или края. По завершении объединения чисто субъектов сократится до 85. .

Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе имеет не федеративные, а административно-территориальные единицы. В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы.

Федеральное, региональное и муниципальное управление

По критерию принадлежности управляемого объекта к уровню власти различают федеральное, региональное и муниципальное управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта РФ и местного самоуправления.

Отраслевое и территориальное управление

По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое и территориальное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее широко оно реализуется в управлении через министерства, которые призваны осуществлять единую техническую политику в отрасли, обеспечивать необходимые внутриотраслевые пропорции.

Отраслевое управление предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организация, контроль), построение организационной структуры звеньев управления (предприятие, объединение, министерство), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых и отраслевых балансов.

Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается, что обусловлено рядом причин. С переходом к рынку утрачивается понятие отраслевой принадлежности и отраслевой классификации. Высокие технологии требуют расширения рамок предприятия; решение проблем чаше находится на стыке отраслей. Например, химический комплекс может строиться по заказу легкой промышленности.

Прежде министерства управляли как развитием предприятий, так и их товарными и финансовыми потоками. Приватизация лишила административное отраслевое управление правовой базы. Управление товарными и финансовыми потоками почти полностью перешло в компетенцию самих предприятий, а развитие их зависит от инвестора, который вкладывает средства при наличии возможностей контроля за их использованием. Отраслевые министерства, оставшиеся после многочисленных реорганизаций, не имеют ни административных, ни экономических рычагов воздействия на предприятия, хотя и продолжают издавать приказы, инструкции. Министерское управление сводится к написанию концепций и программ, но по существу как механизм административного отраслевого управления оно сведено на нет.

Падение роли отраслевых министерств связано не только со сменой формы собственности. Это результат неприятия административно-командной системы в целом, боязни ее возрождения в какой- либо форме. Но со сменой формы собственности положение предприятия не меняется, государственное вмешательство заменяется вмешательством частного собственника, которое ничем не лучше административного вмешательства. Частный собственник действует, опираясь на преобладание в капитале или специальные договоренности в форме холдинга, финансово-промышленной группы.

Территориальное управление осуществляется тремя уровнями власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта РФ, местным самоуправлением. Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.

Основным рычагом территориального управления является разработка и реализация региональной политики государства.

Административное и экономическое управление

По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Управление использует и «пряник», и «кнут», поощрение и наказание; управлять - значит правильно стимулировать.

Административное управление непосредственно воздействует на должности управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначение, освобождение от должности, поощрение, наказание должностных лиц. В государственном регулировании экономики административное управление выражается в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и др.

В рыночной экономике имеется немало вопросов, остающихся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться с чисто рыночными: размещение инвестиций и подрядных работ на конкурсной основе и др. Экономическое упрощение регулирует деятельность объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Государственный механизм регуляторов действует в автоматическом режиме, они адресуются исполнительным органам и хозяйствующим субъектам. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.

Оперативное, текущее и стратегическое управление

В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на оперативное, текущее и стратегическое.

Оперативное управление призвано решать повседневные или возникающие в результате непредвиденных ситуаций задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант при сложившихся условиях. Примером оперативного управления может служить принятие постановлений Правительства РФ об обеспечении устойчивой работы народного хозяйства в осенне-зимний период. Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ предлагается обеспечить создание к началу осенне-зимнего периода необходимых запасов топлива на объектах промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, разработать и осуществить мероприятия по своевременной подготовке их к работе в указанный период, а также принять исчерпывающие меры по обеспечению своевременной оплаты использованных топливно-энергетических ресурсов потребителями.

Стратегическое управление определяет цели и задачи, долгосрочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того ал и иного его направления, реализует выбранный курс.

Различают стратегии: общеэкономические - роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек; отраслевые - использования материально-сырьевых запасов, развития наукоемких производств, освоения космоса и др.; функциональные - подавления инфляции, привлечения инвестиций и др.

Страны, добившиеся больших успехов в экономике, использовали различные стратегии развития (отдельно взятые или в комбинации), которые отражали специфику их потенциала. В одних случаях это была стратегия использования природных ресурсов для увеличения экспорта, чтобы направить доходы от него в развитие отраслей, ориентированных на внутренний рынок; в других - стратегия создания новых продуктов и технологий, формирования спроса на них и новых рынков. Стратегия преследования предполагает развитие промышленности с опорой на дешевую рабочую силу и сырье в целях освоения производства конкурентоспособной продукции.

Основой стратегического управления являются перспективный план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями. Например, разрабатывается стратегия, связанная с наличием дешевых сырьевых ресурсов и редкоземельных полезных ископаемых или достигнутых успехов в развитии отдельных видов наукоемких производств. При этом учитываются характер повеления отечественных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке, необходимость и масштабы экспортной ориентации производства, варианты действий при неблагоприятных условиях.

Для реализации стратегических установок используются действующие и создаются дополнительные структуры управления, которые призваны превращать стратегические замыслы в производственно-хозяйственные планы, подлежащие практической реализации. Проводится ситуационный анализ для выявления проблем и возможностей, потенциала и скрытых резервов, оцениваются реальное положение, правильность выбранного направления на промежуточных этапах, краткосрочные и долгосрочные последствия уже принятых решений, обосновывается выбор стратегического ядра для следующего этапа реализации стратегического плана.

Стратегическое управление позволяет надежнее координировать усилия различных органов государственной власти, ответственнее подходить к учету возможностей, положительных и отрицательных факторов, угроз и рисков, выбору альтернатив, распределению ресурсов. Текущее управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. На основе надежной информации сравниваются показатели стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Если они отрицательные, то принимаются меры по исправлению положения. Данные меры могут включать пересмотр каких-то целей, если выявилось действие ранее неучтенных и неконтролируемых факторов. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в управлении.

Антикризисное управление

Антикризисное управление вводится в период кризиса - прогнозируемой или неожиданной ситуации, угрожающей нормальной жизнедеятельности при ограниченности времени для принятия решений. Целями антикризисного управления являются предупреждение кризиса, выход из кризиса, минимизация потерь от кризиса. Введение антикризисного управления предполагает использование жесткой и четкой системы администрирования, дивизиональной организационной структуры с небольшим центральным аппаратом. На предприятиях оно включает управление через арбитражных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.

Антикризисное управление является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную систему 2 Органы власти могут применять внешнее управление в случаях значительного дефицита бюджета более низкого уровня. В проблемный регион из Центра направляется кризисный управляющий для управления финансами субъекта РФ. . Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделение приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.

Арбитражный управляющий решает задачи стабилизации, обеспечения текущих платежей, реструктуризации накопившихся долгов. Он должен искать компромиссные решения совместно с юридическими владельцами предприятия, временно отстраненными от управления, и местными органами власти.

В соответствии с Положением об аттестации специалистов по антикризисному управлению для назначения арбитражными управляющими, а также управляющими предприятиями-должниками по договору подряда проводится аттестация комиссией Федеральной службы по финансовому мониторингу в форме собеседования. Аттестат антикризисного управляющего является основанием для рассмотрения вопроса о назначении его владельца в качестве управляющего предприятием-должником, а также рекомендации для назначения в качестве арбитражного управляющего.

Российская гильдия профессиональных антикризисных управляющих (РГПАУ) объединяет 2400 лицензированных арбитражных управляющих. Ей передана часть полномочий по лицензированию, экспертизе в арбитражных процессах, подготовке арбитражных управляющих и др.

На реализации антикризисного управления специализируются ряд компаний, например «Групп-Альянс». В частности, она разрешает кризисные ситуации, складывающиеся при завозе топлива в районы Крайнего Севера. Заключаются соглашения с главами регионов. Принадлежащий компании нефтеперерабатывающий завод в Хабаровске поставляет в эти регионы произведенные нефтепродукты.

Доверительное управление

Доверительное управление осуществляется на основе договора, сторонами которого выступают учредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводится конкурс на право заключения договора доверительного управления. Победителем признается участник, предложивший наиболее обоснованное решение и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации.

Доверительный управляющий действует по поручению и в интересах собственника; за счет доходов от использования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение.

Договор доверительного управления акциями, находящимися в государственной собственности, с победителем в конкурсе заключает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Основными задачами доверительного управления акциями являются повышение курсовой стоимости и ликвидности акций, предотвращение возникновения задолженности у предприятия перед бюджетом, по выплатам заработной платы и иным обязательным платежам.

По критерию роли, места человека как субъекта или объекта управления различают демократический и авторитарный стили управления.

Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление самостоятельности в соответствии с функциями, привлечение к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.

Применительно к государству демократическое управление реализуется в политических правах человека, наличии свободы слова, партий, избирательных блоков и т.д. В каждой стране демократия является продуктом собственной истории, культуры, традиций поколений и возможна при любом государственном устройстве. Например, монархическая Великобритания имеет все необходимые демократические институты. В Японии органично сочетаются монархизм, демократизм и коллективизм (общинность). И наоборот, иное демократическое по внешней атрибутике правление может маскировать самое разнообразное содержание.

Российская демократия переживает переходное состояние от одной формы к другой. Узаконены процедуры западной демократии, но их реализация не прибавляет реального народовластия. Проводятся выборы органов власти, а повседневный контроль общества за властью недостаточен.

Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда человека надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах - от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; подчиненные, демонстрируя преданность лидеру, готовы выполнять его указания.

Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный - к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно 3 У демократии и анархии один корень - свобода, но при демократии действуют законы, защищающие и гарантирующие свободу для всех. Государственное управление 90-х гг. XX в. в России есть симбиоз демократии, авторитаризма и анархизма. .

Корпоративное управление

Объектом корпоративного управления является в основном производственная сфера негосударственной собственности. В ряде случаев крупные градообразующие предприятия берут на себя социальные функции совместно с муниципальными службами.

Корпоративное управление включает принятие бизнес-решений, контроль за рисками, обеспечение интересов акционеров, информирование общественности о деятельности фирмы.

Оно осуществляется в интересах собственников. Для управления нужны знания, опыт и многое другое. Поэтому первостепенная роль в корпоративном управлении принадлежит менеджерам, реализующим исполнительные функции.

Менеджеры принимают решения, управляют капиталом.

Собственники осуществляют надзор и контроль за работой исполнительных органов через советы директоров (наблюдательные советы) и проведение независимого аудита.

Отношения менеджеров и акционеров не исключают конфликтных ситуаций. На предприятиях США сложилась ситуация «сильных менеджеров и слабых собственников», что вынудило правительство ввести систему мер защиты акционеров от своекорыстия менеджеров. В Европе традиционно погоду определяют «сильные владельцы блокирующих пакетов акций».

Принято считать менеджмент на государственном предприятии менее эффективным потому, что расходятся интересы между предприятием и государством, которому всегда не хватает денег, и оно по-своему распоряжается результатами работы предприятия. Это неверно: в принципе работа менеджеров не зависит от формы собственности предприятия. Успех корпоративного управления определяется совокупностью факторов, среди которых важное значение имеет наличие хорошо продуманной стратегии, здоровой корпоративной культуры, сильной и последовательной нацеленности на получение прибыли.

Если государство самоустраняется от непосредственного управления предприятиями, то повышается роль качественного корпоративного управления, в становлении которого заинтересовано и государство, так как частные предприятия остаются источником доходов казны через уплату налогов. По существу, корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью. Государство предоставляет ей заказ на производство нужной стране продукции; пакет акций корпорации формируется с участием государственных предприятий; корпорация получает в доверительное управление государственную долю акций ранее приватизированных предприятий и негосударственные акции.

Интересы государства гарантируются также советом директоров, в который входят представители органов исполнительной власти. Например, созданы корпорации «Компомаш» (авиакосмическая сфера), «Антей», «Российская металлургия». Элементы государственного управления второй ступени применяются также в финансово- промышленных группах.

За годы рыночного хозяйствования корпоративное управление выработало заповеди, которым следуют многие фирмы. Это - честность, прозрачность финансовой деятельности, подотчетность, ответственность, максимальная лояльность и удовлетворение запросов покупателей, стремление к лидерству в бизнесе, его глобализации 4 Функционирует Национальным совет по корпоративному управлению (НСКУ) как совещательный орган федеральных органов власти и делового мира. В его состав входят крупные предприниматели и чиновники. .

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) 5 Реорганизована в Федеральную службу по финансовым рынкам. разработала основные параметры Кодекса корпоративного управления. Он включает положение об обязанности предприятия представлять для инвесторов информацию об организации управления, в том числе критерии формирования совета директоров, о соотношении численности исполнительных и неисполнительных директоров в составе совета директоров; процедурах, используемых в работе совета; количестве и структуре комитетов совета директоров, критериях оценки их деятельности. Таким образом инвесторы смогут узнать о квалификации и опыте членов совета, их работе в других местах, об авторах неудачных решений.

Лекция 1. Теория государства и политики. Методологические основы государственного управления

Государство как форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей проявило себя как универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет. Развитие государства по мере развития общества вызвало появление такой науки как управление, а также государственное управление, государственная политика.

Объектом курса «Государственная политика и управление» выступает государственное управление общественными процессами и отношениями . Это сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факторами развития общества.

Существует противоречие между общественными потребностями и надеждами на то, что социально-экономическая и политическая обстановка в стране должна стабилизироваться и улучшаться, и неспособностью пока современной системы госуправления обеспечить это. Данное противоречие может быть разрешимо только при условии реформирования системы госуправления. Отсюда предмет исследования (изучения) - основные пути, направления, методы, способы реформирования госполитики и управления, их внешних и внутренних связей . Или, выражаясь научным языком, приложение научных теорий, принципов, методов и средств к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.

Цель изучения курса - получение совокупности знаний в области государственной политики и управления и в частности теории и методологии государственного управления.

Задачи курса :

1. Изучение сущности государственного управления как целостной системы.
2. Изучение методологии государственной политики и управления (функций, методов, принципов и т.д.).
3. Изучение основных подходов к оценке эффективности и результативности государственной политики и управления.
   1. Изучение концепций современной государственной политики и управления.
   2. Изучение порядка принятия управленческих решений.
   3. Изучение административных реформ в разных странах.
   4. Изучение влияния глобальных тенденций на процессы управления.

Методология - это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов и функций, критериев и показателей, форм и методов управления .

Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.

Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что ведет к формированию различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы.

При тоталитарном подходе к управлению акцент делается на необходимость сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены множеством самых различных школ, отстаивающих идеи «государства - добра», «государства - ночного сторожа» и др.

При всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.

Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах . Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата как лучшей формы управления, отрицании выборов в органы государственного управления.

Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Это позволяет утверждать, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором - их сознанием, что обусловливает возможность воздействия на поведение людей через систему государственного управления.

Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия - возникают диспропорции, противоречия, конфликты.

Суть управленческих решений в определении цели управления . Отсюда вытекает, что формирование целей государственного управления и их обоснованность - крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель отражает необходимость достижения заданного состояния объекта в соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.

Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из труднейших и ответственнейших сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией интересов и потребностей человека. Управление предопределено сознательным началом, интересом и знаниями, целью и волей, энергией и действиями человека.

Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Как объективная реальность управление есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей.

Управление - это всегда воздействие. Представители кибернетической науки определяют управление как перевод объекта (какой-либо системы) в новое состояние или изменение состояния объекта управления для достижения цели системы. При этом подчеркнем важную для нас методологическую исходную позицию: речь идет о социальном управляющем воздействии, то есть воздействии, во-первых, на общественные, а не на технические или биологические системы; во-вторых, на все общество, а не на отдельного человека ("Отдельный скрипач управляет собой, оркестр нуждается в дирижере" К. Маркс).

Управление, конечно, осуществляется в системах "человек — техника", "человек — технология", "человек — природа", "человек — техника (технология) — природа" и других, но осуществляется именно потому, что в них первичным, "управляющим" компонентом выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания интересов человека.

Поэтому управление (в латинском языке — regere, в английском — control , management , во французском — administration , в немецком — regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Управление подразделяется на виды. Их выделение необходимо для того, чтобы обозначить взаимосвязь определенных субъекта и объекта управления, в том числе с точки зрения компетенций первого в отношении второго, а также особенностей объекта управления.

Анализ видов управления позволяет уяснить сущность таких новых для российского общества конструкций, как «муниципальное управление», «корпоративное управление», «управление на основе аутсорсинга», «управление проектами», «бюджетное управление» и т.д.

Разделение управления на виды может быть проведено по различным основаниям:

- в зависимости от сфер общественной деятельности — управление обществом в целом, экономическое, социальное, политическое, духовно-идеологическое управление;

- в зависимости от структуры общественных отношений — управление соответственно экономическим, политическим, социальным и духовным развитием общества;

- в зависимости от объектов управления — хозяйственное, социально-политическое управление, управление духовной жизнью;

- в зависимости от характера и объема охватываемых управлением общественных явлений — управление государством, отраслями народного хозяйства, предприятиями, организациями;

- по субъекту управления — государственное управление, местное самоуправление, управление собственностью, общественное управление, групповая (коллективная) саморегуляция, самоуправление (целесообразное поведение или действие отдельного человека).

Управление создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.

Специфика государственного управления

В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина "государственное управление". Одни толкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.

Природу и специфику государственного управления определяет следующее:

во-первых , субъект управления . В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство . Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства. Государство как «мозговой центр» дает «импульсы - приказы» государственному управлению;

во-вторых , государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти . Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;

в-третьих , специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений . В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;

в-четвертых , комплексный характер методов и средств государственного воздействия . Используются не только правовые, политические, экономические методы (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование), но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных государственных органов.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Рациональное обеспечение социальной природы и сущность государственного управления предполагают возможность его рассмотрения и как системы , и как процесса . Государственная власть и управление в своей основе имеет правовую и политическую легитимность, а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Все вышеизложенное определяет необходимость рассмотрения государственного управления в широком и узком смысле.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия.

В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения - общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.

Возможности государственного управления определяются :

- волей и силой государственной власти . Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;

По сути, процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых государственных программ;

- уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);

- располагаемыми ресурсами . Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических.

Это основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления.

Использование основополагающих принципов государственного управления существенно повышает эффект управленческой деятельности. Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой, и каждый управленец на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует их в своей практической деятельности.

Метод государственного управления - это способы воздействия на управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.

Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов государственного управления, как правило, осуществляется через систему критериев и показателей.

Все элементы методологии государственного управления образуют органическое единство.

Субъекты и объекты государственного управления

В демократическом, правовом государстве главным субъектом государственного управления является народ , выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство , действуя от имени народа , создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:

- выражает интересы определенной социальной общности - народа, класса, социальной группы;

- является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;

- имеет присущие ему определенные функции;

- обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;

- занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.

Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи.

Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.

Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.

Общество с точки зрения теории управления рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система.

Часто наряду с человеком объектами государственного управления признавали территорию и ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. Поэтому необходимо выделить, какими качествами они обладают.

1. Преимущество в практически осуществляемом управлении находится на стороне субъекта управления.

2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.

3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организующих форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях.

4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Исходя из человеческой сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов :

1. Самоактивность управляемых объектов (систем), то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимодействий в соответствии с представляемых их компонентов; в установлении с ними активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;
2. Целенаправленный характер , ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
3. Адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального бытия;
4. Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;
5. Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:

- человек в проявлениях его сознания , поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;

- коллективы и объединения людей , выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;

- общество в целом , его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

В соответствии с основными сферами общества и указанными критериями управляемые объекты (системы) подразделяются на следующие видовые группы : экономические, социальные и духовные .

В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.

Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.

К духовно управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.

Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие общества (гражданского) более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.

Цели и задачи государственного управления

Вопрос о целеполагании в государственном управлении является одним из самых актуальных. Цели отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления. Это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь.

В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.) Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом - реальными . Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

В настоящее время большинство граждан нашей страны не довольствуются потребностями низшего уровня, люди хотят максимально реализовать себя. Поэтому при принятии управленческих решений необходимо учитывать это. Целеполагание в государственном управлении на ближайшую перспективу должно быть определено только в контексте качества жизни : упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, право народа на достойное человеческое существование.

Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей госуправления. Основные принципы целеполагания в демократическом государстве - открытость, прозрачность и гласность.

Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.

Иными словами, государственное управление основывается на иерархии, соподчиненности целей.

Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления - дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:

Субъективность;

- большое число целей, их изменчивость и противоречивость;

- неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей госуправления).

Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей , благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата.

Древо целей образует систему , каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется древо целей от общего к частному. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, оперативные - в тактические. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение, и целеутверждение государственного управления.

Древо целей - это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.

При формировании древа целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.

Важно также определить иерархию целей госуправления, построенную на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.

Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.

Иногда важно определить иерархию недостижимых целей - это может служить показателем (дать информацию) качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, как управляемой макросистемой, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.

Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.

В государственных организациях существуют три вида целей : цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения .

1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления - это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.

Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность - механизм, обеспечивающий работу органа управления.

При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:

• неадекватное восприятие их органом управления;
• возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;
• противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.

2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям. Идеальной является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие воспринимается самими государственными служащими как несоответствие занимаемой должности, а отказ в приеме заявления, например, о факте злоупотребления служебным положением, порождает в коллективе негативное отношение, как к самому факту отказа, так и к факту злоупотребления.

Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива, прежде всего, определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.

3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.

Устойчивость - это постоянная цель и условие самосохранения организации. Речь идет, прежде всего, о преодолении текучести кадров, уменьшении числа реорганизаций, снижении конфликтности. Однако в этом случае есть опасность, что коллектив организации перестанет адекватно реагировать на изменение внешней среды, будет противиться переменам.

Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы, как правило, с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность - сотрудник, осуществляющий оперативно-управлеческую деятельность, либо руководитель по контролю.

Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.

Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае мы будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос: «Кто виноват в том, что система государственного управления не выполняет своего общественного предназначения?».

Итак, цели должны быть:

- масштабными, но реально достижимыми;

- понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;

- скоординированными со всей своей совокупности.

Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических - социальных - духовных - экономических - организационных - деятельностно-праксеологических -- информационных - разъяснительных.

В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации.

Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Обычно они заключаются в создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.

Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.

Цели государственного управления в экономической сфере - это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации.

Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.

Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.

Важную роль в государственном управлении играют разъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.

Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические . Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:

- общими , охватывающими весь комплекс государственного управления;

- частными , охватывающими отдельные подсистемы.

По результатам : - конечные и промежуточные цели.

По времени выделяют:

- долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);

- среднесрочные цели (на 5 лет);

- краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).

По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные) цели , которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.

Функции государственного управления

Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.

Функция (лат. functio - отправление, деятельность) - это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.

Существуют различные классификации функций: общие и специальные, внутренние и внешние, и т.д.

Функции по своему характеру можно подразделить на политические и административные . Очень важно, чтобы, чтобы те и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, норм, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Идеалом здесь может служить автоматизм принятия административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций , которые реализуются на всех этапах управленческого процесса - это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими , требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.

Прогнозирование и планирование - главное звено всей системы управления. Прогнозирование - это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для общества, конкретной организации. Планирование - это процесс определения достижимого состояния объекта, а также средств, способов и ресурсов для этого. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. То есть, это - постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

Организация . Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

- степени централизации и децентрализации управления;

- разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;

- уровней организации рабочих мест и условий труда;

- квалификации работающих;

- регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.

Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.

Регулирование - э то целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение цели и решение важнейших экономических и социальных задач соответствующего этапа развития экономики, регламентирует хозяйственные отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т.д. Например, применяя процедуры банкротства, государство оказывает регулирующее воздействие.

Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие весь ее персонал.

Контроль - это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с том, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды, в том числе и конституционный, органы государственного контроля.

Мотивация , как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное - уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.

Специфические функции находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства - это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Принципы государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах - фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.

Принцип (от лат. - « principium » - первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления. Принципы государственного управления - это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления .

Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными» (Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923, с. 24-25).

Файоль А. сформулировал 14 общих принципов управления:

1. Разделение труда , позволяющее повысить производительность труда;
2. Власть , означающая право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности;
3. Дисциплина - повиновение, усердие, деятельность. Манера держать себя, внешние знаки уважения, т.е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией;
4. Единство распорядительства - служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник;
5. Единство руководства - один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель;
6. Подчинение частных интересов общим - в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан;
7. Справедливое вознаграждение персонала - по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие;
8. Централизация , степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия;
9. Иерархия руководящих должностей , предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими;
10. Порядок - определенное место каждого лица, его полномочий и функций;
11. Справедливость , предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием;
12. Постоянство состава персонала , исключающее текучесть кадров;
13. Инициатива работников , означающая свободу предложений и осуществления планов;
14. Единение персонала , состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике.

В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество и одновременно на функционирование субъекта управления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы этого избежать, они находят соответствующее правовое закрепление.

Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.

К классификации и систематизации принципов государственного управления существуют различные подходы. Можно выделить следующие подсистемы принципов управления :

- общие (общесистемные) - общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления и раскрывают и общецелевую направленность управления;

- организационно-технологические - раскрывают организационную и технологическую стороны;

- частные - касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей - участников управленческого процесса.

Ведущим принципом управления можно считать принцип системности . В зависимости от степени открытости общества, управление может осуществляться либо принципом директивного управления (для закрытых систем), либо принципом терминального управления (для открытых систем). Директивное управление было характерно для советской плановой системы. При использовании данного принципа цель задается произвольно (нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме), определяется направление движения, которое корректируется различными директивными указаниями. Несмотря на то, что планирование носило тотальный характер, субъект управления не обладал всей полнотой достоверной информации и, в результате, директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.

Принцип терминального управления предполагает свободное программирование движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и информации корректируется и курс. В случае использования этого принципа система самоорганизуется. В настоящее время, в зависимости от характера решаемых задач, умелое сочетание этих принципов повышает эффективность управления.

Принцип научности состоит в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.

Принцип гуманизма тесно связан с принципом социальной направленности управления. Суть принципа гуманизма состоит в том, что во всей деятельности органов государственной власти учитываются интересы человека. А если человек социально защищен, не нарушаются его права и свободы, то он активен, деятелен и эффективность управления неизмеримо возрастает.

Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма , ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.

Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима утверждал: «Государство - это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Нельзя не согласиться с этим утверждением.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления.

Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти .

Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем, важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Ошибаются и те, кто считает, что можно, только путем принятия хороших законов решать сложнейшие социальные проблемы, не имея на это ресурсного обеспечения. Однако и абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.

Принцип оптимальности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо:

- наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;

- принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления;

- наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;

- наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.

На основе блока организационно-технологических принципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы можно выделить принципы:

- разделения труда;

Иерархичности;

- оптимального сочетания централизма и децентрализации;

Субсидиарности;

- сочетания единоначалия и коллегиальности.

Принцип разделения труда - это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении - это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и управления и самоуправления.

К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), который предполагает решение возникающих вопросов управления на том уровне, на котором они возникают.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.

Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением можно разделить на 4 группы :

1. структурно-целевые : согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей совокупности целей;
2. структурно-функциональные : правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственного управления; исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного управления;
3. структурно-организационные : единство системы государственной власти при разделенности ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
4. структурно-процессуальные : соответствие методов, форм, стадий управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.

Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 г. американский ученый Г.Эмерсон. Это:

- точно поставленные идеалы или цели;

Здравый смысл;

- компетентная консультация;

Дисциплина;

- справедливое отношение к персоналу;

- быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

- диспетчеризация;

- нормы и расписания;

- нормализация условий;

- нормирование операций;

- писаные стандартные инструкции;

- вознаграждение за производительность.

Блок частных принципов можно разделить на 2 группы :

1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества . Например, в экономической сфере используются три принципа маркетинга по Ф.Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар.
2. Принципы функционирования различных институтов , например, принципы государственной службы, принципы подбора кадров и т.д.

Методы государственного управления

Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.

Под методами (от греч. methodos - путь исследования, теория, учение ) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности . С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.

Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т.д.

Административно-распорядительные методы - это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).

Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

Экономические методы - это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

Социально-психологические методы - это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:

- политическая агитация, пропаганда;

- разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;

- личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;

- различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;

- нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера .

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.

Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления.

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.

Литература

Гаджиев, К. С. Политология: учебник [для вузов]/ К. С. Гаджиев, Э. Н. Примова. - М.: Инфра-М, 2012. - 384 с.

Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. - М.: РОССПЭН, 2006 - 2007. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. - 2006.

Государственная политика и управление: учебник [для вузов]: в 2 ч./ СПб гос. ун-т; ред. Л. В. Сморгунов. - М.: РОССПЭН, 2006 - 2007. Ч. II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления/ Л. В. Сморгунов [и др.]. - 2007.

Государственное управление в России: учебник для вузов/ Ф.О. Айсина [и др.]; отв. ред. А. Н. Маркова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 333 с.

Лобанов, В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие для вузов/ В. В. Лобанов. - СПб.: Питер, 2004. - 448 с.

Райзберг, Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учебное пособие для вузов/ Б. А. Райзберг. - М.: ИНФРА-М, 2005. - 383 с.

Чиркин, В. Е. Государственное управление: элементарный курс/ В. Е. Чиркин; Ин-т гос-ва и права РАН, Акад. правовой ун-т. - М.: Юристъ, 2003. - 318 с.

ПЛАН:
I .ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
II . .

I . Формы государственного управления

Государственное управление выражается в совершении определённых действий, которые воспринимаются другими субъектами управленческих отношений в определённых формах.
Формы государственного управления – внешне выраженное действие О.И.В и его должностных лиц.

Признаки:

1.выражают сущность деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственное управление.

2.практически реализуют задачи и функции управления.

3.обеспечение наиболее целесообразного достижения целей с наименьшими затратами.

4.вызывают наступление каких-либо последствий.

Ф.Г.У шире, чем формы исполнительной власти, поэтому они могут выступать как:

• Формы государственно-управленческой деятельности.
• Формы реализации исполнительной власти.

Многообразие задач управления обуславливает многообразие форм управления.

Выбор формы зависит от:

• Характера компетенции О.И.В. (должностного лица)
• Особенности Объекта
• Характера вызываемых последствий

Виды Ф.Г.У:

• ПРАВОВЫЕ
• четко выраженные юридические последствия.
• издание актов, которые влекут за собой административные отношения между субъектами.

В правовых формах отчётливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

• Издание нормативных актов органами исполнительной власти.

Содержит административно правовые нормы, которые регулируют управленческие отношения.
А) Нормативного характера (Постановления правительства РФ).
Б) Ненормативного характера (Распоряжения правительства РФ).

• Издание индивидуальных актов управления.

Это разновидность юридических факторов (Пр: назначение в/служащего на должность). Договорные отношения стоит относить к формам государственного управления, т.к они влекут юридические последствия.

• НЕПРАВОВЫЕ
• не связаны с изданием правовых актов и совершением иных юридических действий.
• не порождают, а прекращают административные отношения.
• Осуществление организационных операций.

• Материально-технические операции.

А) Работа с информацией.
Б) Ведение делопроизводства.
В) Проведение исследований.
Г) Подготовка к изданию НПА.

Управленческие действия вызывают последствие юридического характера, которое признано называть административно-правовыми формами.
Административно-правовое регулирование может осуществляться в 2-х формах. Административно-правовая форма может быть представлена как своеобразная система действий ОИВ. По степени юридического выражения можно различать основные действия органов и должностных лиц (издание правовых актов) и действие, которое базируется на них, которые также влекут наступление юридических последствий.
Пр: Лицензионно-разрешительная деятельность.

II .МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Методы государственного управления – это способ осуществления его функций.
Сущность методов государственного управления определяется его социальной природой. Знание методов говорит о функционировании механизмов государства.

Методы государственного управления – способы, средства практического осуществления функций государственного управления, достижение его целей.

Применение методов управления зависит от цели управления. Если цель управления обуславливает специфику использованных методов, то правильный выбор метода обеспечивает реальное достижение цели.

Характерные черты методов:

• 1.Выражают связь субъекта или объекта.
• 2.Обеспечивает достижение целей определённым способом воздействия.
• 2.Обладает определённой организационной формой (приказ, правило поведения)
• 4.Обладает временной характеристикой (краткие и долгосрочные)

Виды методов :

• Убеждение – представляет собой законопослушное поведение всех субъектов, способствует профилактики правонарушений.

Меры:

• Разъяснение
• Обоснование
• Обсуждение
• Поощрение

По характеру воздействия :

1.Прямое воздействие – административные методы управления.

• Одностороннее властное воздействие субъекта управления на поведение управляемых.
• Обязательность исполнения управленческой стороной решений стороны управляющей.
• Возможность наступления правовой ответственности за невыполнение управляемой стороной законно – отданных распоряжений.

2.Косвенное воздействие. Цели достигаются по средствам воздействия на интересы управляемой стороны, т.е создаются такие условия, когда управляемая сторона сама без властного воздействия выбирает вариант поведения.
Социально психологические методы управляющего воздействия:
Все методы тесно взаимосвязаны, и применяются косвенно.

• Принуждение – разновидности государственного принуждения и являются средствами обеспечения правопорядка.
• Вне судебное применение предусмотренных законными либо подзаконными административно - правовыми нормами принудительных мер административно – властного органа.
• Направленность на выполнение общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления.

Виды административного принуждения:

1.Административное предупреждение
2.Меры административного пресечения
3.Меры административной ответственности.

1-Профилактический характер, принудительный порядок в виде ограничений и запретов.
2-Пресечение правонарушений и наступления вредных последствий.

• Правовые акты управления

Это основная правовая форма реализации задач органов государственной власти.

• Юридическая природа
• Государственно-властный характер
• Обязательность исполнение адресатами
• Односторонность волеизъявления компетентного субъекта
• Установление обязательных правил поведения

Правовой акт управления – это официальное подзаконное решение принятое ОИВ в одностороннем властном порядке, и с соблюдением определённых процедур по вопросу, отнесённому к его компетенции, имеющий определённую законом форму и порождающий юридические последствия.

Виды правовых актов управления :

• По юридическим свойствам
• Нормативные. Содержат нормы права, призванные урегулировать однотипные общественные отношения, рассчитанные на длительный срок действия.
• Индивидуальные. Акты применения норм права.
• По сроку действия
• Бессрочные
• Срочные
• По территории
• Акты, действующие в пределах РФ.
• Акты, действующие в пределах субъекта РФ.
• Акты, действующие в пределах административно – территориальной единицы.
• По характеру компетенции
• Общего
• Отраслевого
• Межотраслевого
• По органам, издающие акты
• Указа президента, распоряжения президента.
• Постановления распоряжения правительства.
• Приказы, распоряжения, указания, инструкции министров.
• Постановления государственных комитетов
• Приказы, распоряжения руководителей государственных комитетов, федеральных служб, агентств, надзоров.